報載，深圳對于城市更新的依賴性在去年已經(jīng)高達75%,然而，深圳的城市更新進程依然長期處于“拆不動、賠不起、玩不轉(zhuǎn)”的困境當(dāng)中。為解決這一難題，正在內(nèi)部征集意見的《深圳城市更新條例（草案稿150731）》提出了一個方案：如果不愿參與權(quán)益轉(zhuǎn)換和簽訂搬遷安置補償協(xié)議權(quán)利人不超過5%,則項目實施主體可以申請區(qū)政府強制征收不愿參與權(quán)益轉(zhuǎn)換和簽訂搬遷安置補償協(xié)議權(quán)利人的房地產(chǎn)并出售給項目實施主體。這也被有的媒體稱為“突破性條款”.

    談及“釘子戶”和拆遷議題，公眾能想到的關(guān)聯(lián)法律多半是《物權(quán)法》，或《國有土地上房屋征收與補償條例》。“無協(xié)議不拆遷”、“無補償不拆遷”等原則，這些年來經(jīng)由媒體對一些個案的持續(xù)聚焦，也變得廣為人知。但深圳市這一“草案”中的條款，顛覆了多數(shù)民眾對于產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)認(rèn)識。它將個人權(quán)益置于“多數(shù)決”之下，從而形成多數(shù)人可以決定少數(shù)人合法不動產(chǎn)的去留與歸屬。這一“突破”,不但將“破”了《物權(quán)法》，也不可避免地“破”了《國有土地上房屋征收與補償條例》。

    在法制統(tǒng)一原則之下，地方的“突破性”立法并不被鼓勵。當(dāng)然，我們得看到深圳市在地方立法權(quán)上所擁有的比較特殊的地位。1992年，全國人大常委會授予深圳市人大及其常委會經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)。2000年《立法法》頒行，深圳又有了較大市立法權(quán)。尤其是特區(qū)立法權(quán)，可以對專屬法律規(guī)定事項的部分具體內(nèi)容、具體制度、具體辦法、具體體制機制進行“探索試驗”.

    但下放立法權(quán)與維系法制統(tǒng)一原則，從來都是兩難。十八屆四中全會決定中提出，“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”.這說明，在“全面推進依法治國，加快建設(shè)法治國家”的關(guān)鍵節(jié)點上，如何“明確地方立法權(quán)限和范圍”仍然是一個重點與難點，也是一項未竟的法治事業(yè)。地方立法權(quán)限和范圍既需要頂層設(shè)計，也需要地方實踐。深圳市上述草案觸碰到了這一敏感議題，引發(fā)爭議是自然而然的。

    反對以多數(shù)決的形式推進強征“釘子戶”,依據(jù)就在不動產(chǎn)所有權(quán)是最重要的物權(quán)形態(tài)，也是公民的基本權(quán)利之一。公民的基本權(quán)利無法適用民主表決的方式來加以決定。如果“多數(shù)決”的邏輯得到認(rèn)可，可以設(shè)想這樣的場景：某人發(fā)起一項全國人民把馬云的全部財產(chǎn)都給瓜分了的投票，大概也能形成多數(shù)意見。但如此“多數(shù)意見”哪怕有利于“均貧富”的實現(xiàn)，也不能予以認(rèn)可，更遑論推行。

    多數(shù)人的同意不能去侵害另一個人的合法權(quán)益。多數(shù)人同意拆遷也不構(gòu)成可以侵犯極少數(shù)人不愿拆遷的選擇權(quán)。在拆遷問題上，行政征收與商業(yè)征收必須予以區(qū)隔，《物權(quán)法》和《國有土地上房屋征收與補償條例》作為全國性法律、法規(guī)，也應(yīng)在深圳市落地。深圳正處于轉(zhuǎn)型窗口期，充分運用特區(qū)立法權(quán)，為城市經(jīng)濟社會發(fā)展提供規(guī)范化支持，是法治深圳的應(yīng)有之義。特區(qū)立法權(quán)仍大有可為，只不過，要遵循憲法和法律的基本理論和一般原則。以“多數(shù)決”來搞定“釘子戶”,還好只是草案，它需要的，當(dāng)務(wù)之急是更大范圍的討論和更深入的博弈。   （作者系法律工作者）