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幾乎是一夜之間，“中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量超越日本位居世界第二”的消息就成了國(guó)際媒體熱炒的話題。頂著“世界第二”的帽子，要求中國(guó)承擔(dān)更多國(guó)際責(zé)任的聲音已是呼之欲出。
即使是沒(méi)有眾多外在壓力，走過(guò)六十年歲月的中國(guó)援外之路，也已經(jīng)站在了一個(gè)新的十字路口：援助模式和方法如何與時(shí)俱進(jìn)，援助思路當(dāng)作何調(diào)整，都不僅關(guān)系到中國(guó)援外戰(zhàn)略的前景，更誠(chéng)如外媒所言，也是為中國(guó)走向更成熟國(guó)家定位展開(kāi)的新探索
60年后，中國(guó)開(kāi)啟援外新思維
回顧中國(guó)60年所走過(guò)的援外之路，厘清其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也許更有助于我們更清醒地把握援外的方向盤(pán)
《國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》記者郭一娜發(fā)自北京 “中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)超過(guò)日本！”隨著上季度經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的公布，有關(guān)中國(guó)超過(guò)日本成為第二大經(jīng)濟(jì)體的消息正令國(guó)際輿論沸騰。
面對(duì)外媒對(duì)“世界第二”的狂熱宣傳，有些人在看熱鬧，有些人則借機(jī)向中國(guó)施壓。其中最為人矚目的，當(dāng)數(shù)美國(guó)的阿富汗-巴基斯坦特使霍爾布魯克對(duì)中國(guó)的公開(kāi)喊話：“美國(guó)捐款最多，中國(guó)等國(guó)捐得少。巴基斯坦人將看到，危機(jī)來(lái)臨時(shí)，不是中國(guó)人，而是美國(guó)總在起領(lǐng)導(dǎo)作用。”
霍爾布魯克說(shuō)的是中美對(duì)巴基斯坦洪災(zāi)的援助，但他卻故意“省略”了以下事實(shí)——中國(guó)在巴基斯坦爆發(fā)洪災(zāi)后，第一時(shí)間向巴捐贈(zèng)了1000萬(wàn)人民幣的人道主義援助，此后又追加了5000萬(wàn)元的物資援助。而且，中國(guó)一直以來(lái)都是巴基斯坦的主要援助國(guó)之一。
包括援助巴基斯坦在內(nèi)，從上世紀(jì)五十年代以來(lái)，中國(guó)援外已經(jīng)走過(guò)了六十年的漫漫長(zhǎng)路。如今，當(dāng)突然被戴上“世界第二”的高帽后，今后的援外路該怎樣走，已經(jīng)成為擺在面前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
援外前傳：周邊安全和“重義輕利”
面向未來(lái)，就要以史為鑒?；仡欀袊?guó)60年所走過(guò)的援外之路，厘清其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也許更有助于我們更清醒地把握援外的方向盤(pán)。
上世紀(jì)五六十年代，是中國(guó)對(duì)外援助的起步階段?；谝庾R(shí)形態(tài)和國(guó)家安全的考慮，越南和朝鮮成為了我國(guó)最早的受援國(guó)。1950年4月，越共中央就向中共中央提出，請(qǐng)求解放軍派出一批干部全面幫助越南搞好軍隊(duì)建設(shè)。
那時(shí)，新中國(guó)也只是一窮二白，卻無(wú)私地將援助之手伸向了兄弟?chē)?guó)家。除了向越南派出軍事顧問(wèn)團(tuán)、給予武器裝備和軍事物資援助之外，中國(guó)還“寓援助于貿(mào)易之中”。劉少奇曾在1950年12月指示，“以解決越方經(jīng)濟(jì)困難為主要目標(biāo)，為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，在某些貿(mào)易中自覺(jué)賠一點(diǎn)錢(qián)，也是應(yīng)該的。”根據(jù)這一精神，中國(guó)進(jìn)口了越南一些很難出口的土特產(chǎn)，越南則換回了各種生活必需品。
“這一時(shí)期體現(xiàn)的是無(wú)產(chǎn)階級(jí)國(guó)際主義的無(wú)私援助。”中國(guó)社科院美國(guó)研究所教授周琪對(duì)《國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》說(shuō)。
截至1963年，中國(guó)先后向21個(gè)國(guó)家提供約49億元援助。其中亞洲國(guó)家12個(gè)，包括8個(gè)與中國(guó)接壤的國(guó)家。“中國(guó)向周邊國(guó)家提供援助，有助于加強(qiáng)國(guó)防安全，亦可在邊境地區(qū)建立緩沖地帶。”一位臺(tái)灣學(xué)者如是猜想大陸援外背后的戰(zhàn)略考慮。
但與此同時(shí)，“重義輕利”等傳統(tǒng)文化的精髓，也深刻影響了中國(guó)的援外政策。
比如在援助越南和阿爾及利亞時(shí)，劉少奇指出，“中國(guó)承認(rèn)越南民主共和國(guó)，相信法國(guó)會(huì)延緩承認(rèn)中國(guó)，但我們不怕。”毛澤東也曾對(duì)阿爾及利亞領(lǐng)導(dǎo)人表示，“如果它（法國(guó)）把干涉我們?cè)銈儯ò柤袄麃啠┊?dāng)作一個(gè)建交的條件，我們不干。”
為了援外，中國(guó)作出的犧牲還有很多。1959年到1961年的三年自然災(zāi)害期間，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)陷入低谷，但其間和此后，對(duì)外援助的車(chē)輪卻未曾停止。
1964年，周恩來(lái)訪非期間提出了援外八項(xiàng)原則。此后到1970年的六年間，中國(guó)的受援國(guó)從21個(gè)激增到32個(gè)，中國(guó)共幫助20個(gè)國(guó)家建成了313個(gè)成套項(xiàng)目，其中包括坦贊鐵路等連西方國(guó)家都望而生畏的大型工程。
個(gè)別受援國(guó)沒(méi)把錢(qián)用在刀刃上
1971年10月25日，中國(guó)恢復(fù)了在聯(lián)合國(guó)的合法地位后，對(duì)外援助量呈現(xiàn)明顯增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，其中不可避免地出現(xiàn)了一些問(wèn)題。一份“關(guān)于援外工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)”文件就曾直截了當(dāng)?shù)嘏u(píng)，“援外沒(méi)有堅(jiān)持量力而行的方針，特別是對(duì)一些重點(diǎn)國(guó)家的任務(wù)過(guò)重，不注意經(jīng)濟(jì)規(guī)律，浪費(fèi)比較嚴(yán)重。”
事實(shí)上，自從1950年開(kāi)展對(duì)外援助工作以來(lái)個(gè)別問(wèn)題就已經(jīng)出現(xiàn)，其中的典型案例，當(dāng)屬對(duì)阿爾巴尼亞的援助教訓(xùn)。由于雙方缺乏對(duì)援助物資的有效監(jiān)督，導(dǎo)致浪費(fèi)現(xiàn)象頻發(fā)。“中國(guó)援助的優(yōu)質(zhì)鋼管，阿方用作電線桿，中國(guó)援助的錳鋼鋼板，阿方用作廠房地板，中國(guó)援助的高標(biāo)號(hào)水泥，阿方來(lái)建烈士紀(jì)念碑。”這樣的記載讓人心寒。
也正是在那時(shí)，中國(guó)援外工作踩了一腳急剎車(chē)。
《國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》記者在查閱外交部檔案館資料時(shí)發(fā)現(xiàn)，周恩來(lái)早在1965年會(huì)見(jiàn)阿爾巴尼亞政府代表團(tuán)時(shí)就指出，“今后援阿金額不可能比前5年再多了。經(jīng)濟(jì)援助，你們提28項(xiàng)，我們研究后，能答應(yīng)18項(xiàng)……糧食，你們要求五年供應(yīng)67.5萬(wàn)噸，我們只能給40萬(wàn)噸……軍事項(xiàng)目有的設(shè)備材料（精密車(chē)床和好的鋼材）到貨后尚未安裝，放在露天，請(qǐng)注意檢查一下，放久了就會(huì)壞。”
面對(duì)更多地區(qū)和組織隨意的張口伸手，周恩來(lái)曾發(fā)話：“經(jīng)過(guò)三年嚴(yán)重自然災(zāi)害，對(duì)外援助，尤其是一些完全不了解對(duì)方情況的人員提出的援助要求，我們基本婉拒。”
從“交鑰匙”到“教經(jīng)營(yíng)”
從7%到0.7%，這是1973年與1979年中國(guó)援外金額占財(cái)政支出的比率變化。這背后，是對(duì)時(shí)代主題的認(rèn)知由“戰(zhàn)爭(zhēng)與革命”到“和平與發(fā)展”的轉(zhuǎn)變。
1979年，隨著改革開(kāi)放政策的提出，中國(guó)的援外也進(jìn)入實(shí)質(zhì)意義上的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期。
長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)援外資金基本靠單方“從褲腰帶里勒出來(lái)”。改革開(kāi)放后，援外資金的籌集更加靈活、多元，實(shí)現(xiàn)了三個(gè)結(jié)合，即同聯(lián)合國(guó)多邊援助相結(jié)合、同受援國(guó)自籌資金相結(jié)合、同國(guó)際金融組織或第三國(guó)援助相結(jié)合。比如，1986年，中國(guó)就與聯(lián)合國(guó)合作，向37個(gè)國(guó)家提供了111個(gè)技術(shù)援助項(xiàng)目。
資金的多元不僅為中國(guó)援外省了錢(qián)，受援國(guó)的范圍也隨之鋪得更廣，達(dá)到了102個(gè)。
除了改善籌資方式外，援助方式也由單項(xiàng)的提供經(jīng)濟(jì)技術(shù)變?yōu)槎喾N形式的互利合作。改革開(kāi)放以前，中國(guó)的援建項(xiàng)目多為“交鑰匙”，即工程完后就移交受援國(guó)。但很多受援國(guó)缺乏管理經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目效益不佳。如1976年移交的坦贊鐵路，到1983年累計(jì)虧損9.7億坦桑先令。1983年中國(guó)派出專(zhuān)家參與管理后，次年即扭虧為盈。
九十年代至今，與援外一起走出國(guó)門(mén)的，還有探索全球化道路的中國(guó)企業(yè)。與此同時(shí)，中國(guó)還逐步擺脫了過(guò)去意識(shí)形態(tài)和經(jīng)濟(jì)能力的限制，加大了人道主義援助的力度。在颶風(fēng)受災(zāi)的美國(guó)、在遭受恐怖襲擊的俄羅斯、在遭海嘯吞噬的印度洋沿岸國(guó)家……紅藍(lán)相間的“China Aid”（中國(guó)援助）標(biāo)識(shí)已無(wú)處不在。
“回顧這60年來(lái)的援外之路不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)從來(lái)不逼債、中國(guó)專(zhuān)家不享受特殊待遇、中國(guó)援助不附加任何條件的具有中國(guó)特色的援外作風(fēng)，在中國(guó)與受援國(guó)之間架起了信任的橋梁，也促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。”一位專(zhuān)家如是概括道。
新形勢(shì)提出新要求
作為發(fā)展中國(guó)家，目前中國(guó)在援外的同時(shí)，仍然接受著來(lái)自世界銀行等組織的技術(shù)援助。如何在受援同時(shí)，更好地援外？如今又被戴上“經(jīng)濟(jì)總量世界第二”的帽子，援外工作也面臨著新的形勢(shì)。
曾研究中國(guó)對(duì)外援助的張郁惠曾在論文中建議，“中國(guó)每年要向100多個(gè)國(guó)家提供援助，‘撒胡椒面’式的援助不利于發(fā)揮最佳效能。中國(guó)的援外應(yīng)該分清輕重緩急，周邊國(guó)家排第一，非洲國(guó)家第二，西亞和美洲第三。無(wú)償援助規(guī)模不宜過(guò)大。另外，要提高援外工作透明度。否則，不利于國(guó)際社會(huì)和國(guó)內(nèi)公眾對(duì)援外工作的理解和支持。”
“不干涉內(nèi)政”是中國(guó)援外的基本原則，也是一些西方國(guó)家大做文章?tīng)?zhēng)議的焦點(diǎn)。在周琪看來(lái)，中國(guó)應(yīng)該在“不干涉內(nèi)政”原則和人道主義援助之間找個(gè)平衡。以蘇丹為例，2007年后，中國(guó)派出了駐蘇丹特使與聯(lián)合國(guó)配合，還與聯(lián)合國(guó)駐非洲部隊(duì)一同維和，并提供了大量援助，如帳篷、打井、醫(yī)療隊(duì)等。
“西方的有識(shí)之士認(rèn)為中國(guó)后來(lái)的做法很好。但要是開(kāi)始就這么做，可能就不會(huì)引起那么強(qiáng)烈的反對(duì)聲而陷于被動(dòng)了。”周琪認(rèn)為，“中國(guó)援外不能完全忽略人權(quán)問(wèn)題。（對(duì)蘇丹）主動(dòng)進(jìn)行溫和的勸說(shuō)或引導(dǎo)是需要的。”
此外，中國(guó)在個(gè)別受援國(guó)開(kāi)發(fā)礦藏發(fā)生礦難、在非洲砍伐原始森林等情況，也招致了國(guó)際社會(huì)的批評(píng)。
“這些問(wèn)題，不光是我國(guó)在援外工作中所欠缺的，我國(guó)國(guó)內(nèi)也面臨著同樣的問(wèn)題。今后我國(guó)要進(jìn)行一些改革，推動(dòng)受援國(guó)的可持續(xù)發(fā)展，并提升在受援國(guó)的形象。”周琪說(shuō)。
(責(zé)任編輯：鑫報(bào))
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