從孩童到企業(yè)，全民慈善已初露端倪。本報(bào)資料圖
“捐款入財(cái)政”傳說(shuō)報(bào)告
使汶川地震民間捐款流向猜疑成為“歷史”的，正是上個(gè)月下發(fā)的關(guān)于青海玉樹地震捐款使用辦法
《國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》記者鄧亞君發(fā)自北京 僅僅時(shí)隔一年，《響應(yīng)汶川：中國(guó)救災(zāi)機(jī)制分析》一書便在北京各大書市銷售近磬。這本論文式的調(diào)查報(bào)告引人眼球的除了“汶川”、“救災(zāi)”等字眼，更有“80%的民間捐款流入地方財(cái)政”一說(shuō)。
這是作者鄧國(guó)勝去年8月披露的估算。而今年夏天，這位清華大學(xué)NGO研究所所長(zhǎng)卻不愿再多談這一數(shù)據(jù)，“已經(jīng)是舊聞了。”他連連擺手。
使汶川地震民間捐款流向成為“歷史”的，正是新近下發(fā)的關(guān)于青海玉樹地震捐款使用辦法。新規(guī)定表明，由青海省統(tǒng)籌安排所有捐贈(zèng)資金——這使得外界所質(zhì)疑的“民間捐款成為地方財(cái)政的‘附加收入’”比兩年前表現(xiàn)得更為直接和徹底。
80%與100%
新規(guī)定的全稱為《青海玉樹地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理使用實(shí)施辦法》，由民政部、發(fā)展改革委、監(jiān)察部、財(cái)政部、審計(jì)署7月7日聯(lián)合下發(fā)。根據(jù)《實(shí)施辦法》的要求，（對(duì)玉樹的）捐贈(zèng)資金全部撥付到青海省，連同青海省接收的捐贈(zèng)資金，統(tǒng)一納入災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃，由青海省統(tǒng)籌安排用于恢復(fù)重建。
“所以，這次不需要調(diào)查，全部上繳地方財(cái)政。”鄧國(guó)勝說(shuō)。
不過，這一判斷是否準(zhǔn)確似乎有待考證。因?yàn)榻衲?月27日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于支持玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建政策措施的意見》時(shí)，本要求100%的民間捐款全部匯集青海省民政廳。后來(lái)，基于各方利益的協(xié)調(diào)考慮，中國(guó)最大的、同時(shí)也是官方色彩最為明顯的兩家慈善組織：中國(guó)紅十字會(huì)和慈善總會(huì)得以“豁免”。
但根據(jù)鄧國(guó)勝汶川調(diào)查時(shí)的經(jīng)驗(yàn)，即便如此，在具體援建項(xiàng)目實(shí)施過程中，紅十字會(huì)和慈善總會(huì)的地方分會(huì)仍有可能把民間捐贈(zèng)與地方財(cái)政合流。
因?yàn)閮赡昵?，有些省份，民間非定向資金必須要求轉(zhuǎn)入政府財(cái)政賬戶；有些省份，這些組織可以對(duì)受捐資金留有一些使用權(quán)，但通常需要和地方政府一起到災(zāi)區(qū)開展援建項(xiàng)目；還有些省份，即使不用轉(zhuǎn)入政府財(cái)政專戶，但也仍然由政府統(tǒng)籌使用，然后從這些民間組織報(bào)賬。
在這種情形下，全國(guó)性公募基金會(huì)能“自行安排”的只占整個(gè)救災(zāi)捐贈(zèng)資金的約11％，而在實(shí)際操作中，由于基層紅十字會(huì)和慈善會(huì)執(zhí)行能力弱，甚至只是某些縣衛(wèi)生局或民政局下屬的一個(gè)科室。所以，為災(zāi)民建房、蓋學(xué)校、蓋醫(yī)院時(shí)，資金最終仍流向了地方政府。
然而，本報(bào)記者據(jù)此向汶川地震時(shí)的重災(zāi)區(qū)綿陽(yáng)市紅十字會(huì)求證時(shí)，該會(huì)工作人員否認(rèn)了“流入地方財(cái)政”一說(shuō)。“我們會(huì)把非定向的民間捐贈(zèng)以購(gòu)買電腦、文具等的形式發(fā)放給災(zāi)民。”這位工作人員表示，雖然綿陽(yáng)市紅十字會(huì)能力有限，但一些大型的、如建蓋醫(yī)院這樣工程會(huì)由香港紅十字會(huì)來(lái)完成。
對(duì)此，鄧國(guó)勝解釋道，綿陽(yáng)市的情況確實(shí)比較特殊，主要因其是受災(zāi)區(qū)，所募款額也比較有限。
“政府統(tǒng)管”的話外音
而與7月7日《實(shí)施辦法》應(yīng)聲而起的，則是包括中國(guó)扶貧基金會(huì)等在內(nèi)的13個(gè)全國(guó)性基金會(huì)的集體抗議：“統(tǒng)一歸繳政府后，我們的監(jiān)管怎么辦？”
有學(xué)者指出，按《物權(quán)法》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等規(guī)定，這13家全國(guó)性基金會(huì)的財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，沒有義務(wù)“善款歸公”。而政府的這一做法，極有可能為官員腐敗提供“權(quán)力尋租”的新便利。
面對(duì)質(zhì)疑，8月12日，民政部有關(guān)負(fù)責(zé)人接受媒體采訪時(shí)表示，對(duì)玉樹捐款的規(guī)定屬于“特殊情況”，主要考慮到“玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建任務(wù)十分艱巨繁重，并面臨高寒缺氧、施工期短、交通不便、生態(tài)脆弱和建筑資源嚴(yán)重不足等特殊困難”。
但更多的學(xué)者相信，“公眾把資金捐給慈善組織，但最后還是由政府來(lái)執(zhí)行項(xiàng)目，這是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的體制問題。”
這句話是兩年前，時(shí)任民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司司長(zhǎng)王振耀對(duì)當(dāng)時(shí)“汶川地震善款可能八成流入財(cái)政專戶”的回應(yīng)。他認(rèn)為，一方面中國(guó)NGO的力量確實(shí)比較薄弱；另一方面，現(xiàn)實(shí)是“一些NGO公信度不高，回饋不明確，導(dǎo)致公眾不愿意將錢交給NGO使用”。
這也是事實(shí)。去年5月，清華大學(xué)與一家市場(chǎng)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合進(jìn)行的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在2000多個(gè)有效樣本中，60.8％的受訪者認(rèn)為，救災(zāi)時(shí)，社會(huì)捐贈(zèng)資金應(yīng)該由政府統(tǒng)籌使用，只有9.7％的人認(rèn)為不應(yīng)該，還有29.1％人表示無(wú)所謂。
“但政府統(tǒng)管就能善款善用了嗎？”鄧國(guó)勝表示，從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，捐贈(zèng)資金的多元、分散使用，總體來(lái)說(shuō)效果要優(yōu)于政府“集中使用”，更可以避免在定向捐助上面的資源浪費(fèi)。“雖然中國(guó)NGO能力是不足，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，政府應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行大力扶持。”
但受玉樹捐贈(zèng)辦法的影響，國(guó)內(nèi)的數(shù)家慈善機(jī)構(gòu)已與政府矛盾尖銳對(duì)立。
審計(jì)署7月29日公布報(bào)告稱，其在對(duì)玉樹地震捐贈(zèng)款物的審計(jì)中，“發(fā)現(xiàn)部分地方未按規(guī)定及時(shí)將捐款匯繳民政部、中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)和中華慈善總會(huì)，涉及金額1.62億元……截至7月22日，已匯繳1.26億元。”其中，多家全國(guó)性慈善組織尚未最終明確資金匯繳、撥付事宜。
“汶川模式”的教訓(xùn)
與此同時(shí)，“政府統(tǒng)管”所沒能避免的“違規(guī)操作”進(jìn)一步彰顯出來(lái)。
在大約“八成民間捐贈(zèng)流入地方財(cái)政”的汶川災(zāi)區(qū)，審計(jì)署今年7月30日公布了災(zāi)后恢復(fù)重建的107個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)結(jié)果，此次審計(jì)共發(fā)現(xiàn)7個(gè)項(xiàng)目沒有如期開工建設(shè)，14個(gè)項(xiàng)目沒有完成規(guī)劃建設(shè)進(jìn)度，11個(gè)項(xiàng)目未批先建或邊設(shè)計(jì)邊施工等7大問題。審計(jì)署向司法、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門移送案件線索2起，涉及人員2人，涉及金額424.26萬(wàn)元。
“所以，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，怎么能確保公正和透明呢？”網(wǎng)友“天涯”的看法總結(jié)了眾多網(wǎng)民的憂慮。
今年7月，《鳳凰周刊》記者袁凌在汶川災(zāi)區(qū)的所見所聞，進(jìn)一步證實(shí)了這種擔(dān)心。
“汶川災(zāi)區(qū)采取的是1+1援建模式。”袁凌介紹道，例如，汶川縣所對(duì)應(yīng)的援建主體是廣東省，那么援建過程中，廣東省就召集了來(lái)自廣東的施工單位。
據(jù)袁凌了解，類似的這些施工單位大多與援建主體的當(dāng)?shù)卣P(guān)系較好，并且為“早日結(jié)束援建工程”，“難免出現(xiàn)將一小部分募集來(lái)的民間捐款作為施工者的獎(jiǎng)金進(jìn)行發(fā)放”。
國(guó)外慈善如何透明
美國(guó)：任何公民都可以查賬
在美國(guó)做慈善有著相當(dāng)嚴(yán)格的程序，約束慈善機(jī)構(gòu)及其成員的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則相對(duì)完善，尤其是一些資助項(xiàng)目申請(qǐng)、撥付款項(xiàng)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的預(yù)算等，管理都非常嚴(yán)格。美國(guó)還設(shè)有慈善評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，一旦信譽(yù)受到質(zhì)疑，將直接影響到慈善組織以后的正常運(yùn)作。美國(guó)絕大多數(shù)州都規(guī)定，慈善機(jī)構(gòu)必須向州首席檢察官提交年度報(bào)告，首席檢察官還可以代表公眾對(duì)觸犯公共利益的慈善機(jī)構(gòu)提起公訴。而且任何美國(guó)公民都可以曲慈善機(jī)構(gòu)查閱賬目。
英國(guó)：信息披露不亞于上市公司
英國(guó)是歐洲慈善業(yè)最為發(fā)達(dá)的國(guó)家。１９９２年新《慈善法》明確規(guī)定，公眾中的任何成員只要交付一定合理的費(fèi)用，就有權(quán)獲得慈善組織的年度賬目和財(cái)務(wù)報(bào)告。對(duì)于那些公益性非營(yíng)利組織來(lái)說(shuō)，公眾對(duì)其信息披露的要求不亞于上市公司。與那些老牌慈善組織相對(duì)完善的籌資渠道和資金管理體制相比，新成立的小型慈善民間團(tuán)體自2007年起也被納入監(jiān)管范圍。
法國(guó)：慈善機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人不領(lǐng)薪酬
法國(guó)公眾每年向慈善機(jī)構(gòu)捐款的數(shù)額高達(dá)數(shù)十億歐元，如何管理和使用這些善款成為公眾、政府和媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。法國(guó)一些大型慈善機(jī)構(gòu)１９８９年聯(lián)合制定的規(guī)范慈善機(jī)構(gòu)行為的《憲章》以及法國(guó)政府對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理，基本保證了慈善機(jī)構(gòu)獲得的善款得到善用。《憲章》確立了四項(xiàng)基本原則：不謀私利、嚴(yán)格管理、規(guī)范運(yùn)作、財(cái)務(wù)透明。（根據(jù)公開報(bào)道整理）
(責(zé)任編輯：鑫報(bào))
