清朝管理官員，除三年對(duì)外官一次“大計(jì)”和對(duì)京官一次“京察”,以及履職引見(jiàn)、年終陳述等外，還有一項(xiàng)特殊的制度——密考。此制源于康熙時(shí)期的密折奏事，正式實(shí)行于乾隆朝，一直使用至清朝滅亡。由于考語(yǔ)清單是在每年年終奏報(bào)，所以密考也被稱(chēng)作“年終密考”.
這一重要的官員管理制度，因其機(jī)密性，并不載于公開(kāi)的《大清會(huì)典》和《吏部則例》等國(guó)家大典之中。那么，這項(xiàng)制度是怎樣形成和演變的，曾發(fā)揮了怎樣的作用，我們今天該怎么評(píng)價(jià)這一制度呢？
由于密折的制度化，密考也由較低級(jí)官員對(duì)高級(jí)官員的秘密監(jiān)督，逐漸演變?yōu)楦呒?jí)官員對(duì)低級(jí)官員的秘密考核
現(xiàn)存最早的密折是康熙朝的小密折，只有巴掌大小，十分便于秘藏。從密折的內(nèi)容來(lái)看，康熙帝是希望通過(guò)暗中指定少數(shù)親信不時(shí)地把地方上的所見(jiàn)所聞秘密進(jìn)行匯報(bào)，以及時(shí)了解地方民情、掌握地方大員的動(dòng)態(tài)。密報(bào)者的職位不高，但均是皇帝心腹。被考察的官員，范圍并不明確，有大員也有小吏，以大員為重點(diǎn)。因此，康熙帝再三叮囑奏報(bào)者：“凡有奏帖，萬(wàn)不可與人知道。”“凡奏折不可令人寫(xiě)，但有風(fēng)聲，關(guān)系匪淺。小心，小心，小心，小心！”（故宮博物院明清檔案部編《關(guān)于江寧織造曹家檔案史料》）有時(shí)，康熙帝還會(huì)在密折中要求他們了解某種情況。如康熙四十八年（1709），皇帝在蘇州織造李煦的密折中批示：“近日聞得南方有許多閑言，無(wú)中作有，議論大小事，朕無(wú)可以托人打聽(tīng)。爾等受恩深重，但有所聞，可以親手書(shū)折奏聞才好。”（中國(guó)第一歷史檔案館藏朱批奏折）李煦遂于當(dāng)年十二月和次年正月連上兩道密折，奏報(bào)他所了解的情況，內(nèi)容涉及戶(hù)部尚書(shū)、江蘇巡撫等多名官員。
此時(shí)康熙帝對(duì)地方官員的秘密了解尚無(wú)明確的時(shí)間規(guī)定，也無(wú)內(nèi)容范圍要求，全憑奏報(bào)人與康熙帝關(guān)系的密切程度，或者根據(jù)康熙帝的指令隨時(shí)隨地奏報(bào)，還算不上正式的考察。
雍正帝繼位后，面臨吏治敗壞、國(guó)庫(kù)空虛的局面。他將密折視為推行新政的重要工具，建立了自繕寫(xiě)、裝匣、傳遞，到批閱、發(fā)回本人，再繳進(jìn)宮中的一整套規(guī)章制度，并擴(kuò)大了密折的應(yīng)用領(lǐng)域。康熙朝的密折多以官員“請(qǐng)安折”的形式出現(xiàn)，內(nèi)容主要集中在地方官民動(dòng)態(tài)。而雍正朝的密折上自軍國(guó)重務(wù)，下至民間瑣事，均有涉及。利用密折監(jiān)督地方官員，更成為雍正帝駕馭群臣的一個(gè)重要手段，相關(guān)內(nèi)容屢見(jiàn)不鮮。如年羹堯一案中，李維鈞、田文鏡等人在自己的密折里，均曾向雍正帝密報(bào)過(guò)年羹堯的一系列罪證，堅(jiān)定了他懲辦年羹堯的決心。
由于密折的制度化，雍正朝允許使用密折奏事者不再局限于皇帝的幾個(gè)心腹官員，密考也由康熙朝時(shí)的較低級(jí)官員對(duì)高級(jí)官員的秘密監(jiān)督，逐漸演變?yōu)楦呒?jí)官員對(duì)低級(jí)官員的秘密考核，并且這種考核越來(lái)越趨于制度化。大致可以分為三種情況：第一種是京官到地方出差時(shí)，要奏報(bào)沿途官員的情況。第二種是地方官員尤其是督撫履新時(shí)，須將赴任途中所見(jiàn)官員或原任地官員情況進(jìn)行匯報(bào)。第三種是雍正帝專(zhuān)門(mén)要求某地官員對(duì)當(dāng)?shù)赝徘闆r進(jìn)行匯報(bào)。如李衛(wèi)任云南鹽驛道時(shí)，雍正帝暗中囑咐云南永北鎮(zhèn)總兵馬會(huì)伯：“朕聞李衛(wèi)狂縱，操守亦不如前，果否？一點(diǎn)不可徇私情恩怨，據(jù)實(shí)奏聞。”（《雍正朝漢文朱批奏折匯編》）這些雖然都屬于部分官員密訪、密奏的非正常考核，但是密考制度已經(jīng)呼之欲出了。
至乾隆四十九年，密考才漸成慣例，即每年年底，各省總督、巡撫要分別將所轄兩司以及道、府官員賢否情況形成密考考語(yǔ)，以奏折形式密報(bào)皇帝
乾隆帝繼位伊始，遇到了如何快速駕馭群臣、穩(wěn)定政權(quán)的問(wèn)題。雍正十三年（1735）十月初八，雍正帝駕崩僅月余，乾隆帝就在兩淮鹽政高斌的奏折中批示：“南省督撫各大員優(yōu)劣品行，朕實(shí)不知，可密奏來(lái)。”高斌隨后上了《奏為密奏南省督撫并各大員考語(yǔ)事》折，匯報(bào)了江南省督撫及各大員的情況。
很快，這一形式被乾隆帝廣泛使用。乾隆元年（1736）三月，他首次明確訓(xùn)諭各省督撫：“朕即位之初，各省道府諸員，皆不深知其人。汝等可將各屬員賢否事跡，各折奏前來(lái)。務(wù)須秉公甄別，以備朕錄用。”（《清高宗實(shí)錄》）從此，各省督撫均需對(duì)所屬道府以上官員進(jìn)行秘密考核，并及時(shí)奏報(bào)皇帝，密考制度開(kāi)始向常規(guī)考核演變。
任何新制度的推出和實(shí)行，總要經(jīng)過(guò)一個(gè)過(guò)程，況且因密考不在令典規(guī)定，不屬于官員固有任內(nèi)職責(zé)，雖然乾隆帝下了諭令，但各省督撫好像尚未完全領(lǐng)會(huì)皇帝的意圖，開(kāi)始奏報(bào)并不積極。所以乾隆帝經(jīng)常在批覽某位督撫奏折或某位督撫陛見(jiàn)時(shí)，親自囑咐一番，要求其對(duì)所屬官員進(jìn)行密考。乾隆三年六月初三，針對(duì)署理廣東巡撫王謩（mó）在“各保府道賢員自行封奏”一事上的推托，乾隆帝特發(fā)上諭：“朕御極之初曾有旨，著各省督撫將屬員賢否具折奏聞。彼時(shí)各省督撫皆陳奏一次，乃今并無(wú)一人陳奏者……豈必待朕諭旨屢頒而始為遵旨敷陳了事已耶？……似此均當(dāng)隨時(shí)奏聞。”這道上諭，也是乾隆帝首次明確密考應(yīng)該成為一項(xiàng)制度。
至乾隆四十九年，因各省提督總兵選任的問(wèn)題，乾隆帝又于六月初七發(fā)出上諭：“嗣后……其兩司道府賢否，亦著各該督撫每年陳奏一次。”（《乾隆朝上諭檔》）至此，密考漸成慣例。即每年年底，各省總督、巡撫要分別將所轄兩司（布政使、按察使）以及道、府官員賢否情況形成密考考語(yǔ)，以奏折形式密報(bào)皇帝。
嘉慶二年（1797），嘉慶帝進(jìn)一步從制度上明確了年終奏報(bào)密考考語(yǔ)清單的具體要求，此后一直到清朝滅亡，密考制度從未間斷。
密考形成制度后，與大計(jì)同時(shí)成為清政府對(duì)地方官員的考核制度，而且密考有著自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)
加強(qiáng)對(duì)地方官員的監(jiān)督和考核，一直是歷代王朝完善官員管理制度的重要內(nèi)容。清代以前各朝，中央對(duì)于地方官員的監(jiān)督和考核，除設(shè)立常規(guī)考核制度外，還會(huì)通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，或向地方派駐專(zhuān)門(mén)人員等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，如明朝的廠衛(wèi)制度等。但這種方式的結(jié)果卻往往是考核者與被考核者逐漸合流，不但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，反而造成了地方官僚機(jī)構(gòu)的膨脹，增加了考核成本。在密考成為制度之前，清代對(duì)地方官員的考核沿襲了明代的大計(jì)制度。大計(jì)由吏部主持，每三年舉行一次，對(duì)地方官員的表現(xiàn)均有固定的考語(yǔ)。密考形成制度后，與大計(jì)同時(shí)成為清政府對(duì)地方官員的考核制度，這是因?yàn)槊芸加兄陨淼莫?dú)特優(yōu)勢(shì)。
其一，密考的對(duì)象范圍更集中。與大計(jì)考核全體地方官員不同，密考的對(duì)象是地方道府以上中高級(jí)官員，范圍更小，考核就可以更具體、仔細(xì)。
其二，密考考語(yǔ)與大計(jì)考語(yǔ)的側(cè)重點(diǎn)不同，也更加詳盡。大計(jì)作為對(duì)地方官員的考核，考語(yǔ)主要側(cè)重于官員的政績(jī)。而密考的考語(yǔ)則主要側(cè)重于官員的能力和操守兩個(gè)方面，內(nèi)容相對(duì)比較豐富、生動(dòng)。如貴州總督張廣泗對(duì)署貴州布政使事的按察使陳德榮的考語(yǔ)為：“該員操守清廉、為人梗介、才具妥慎、辦事誠(chéng)謹(jǐn)。布政使為通省錢(qián)糧總匯，宣猷佐理職任綦重，該員潔己奉公、正身率屬，雖尚未事事熟諳，然能勤慎小心、竭蹶辦理，罔敢懈斁（yì，厭倦）。”這樣的考語(yǔ)較之大計(jì)更加詳細(xì)，更能夠比較全面地反映一個(gè)地方官員的品行、能力及其工作狀態(tài)。
其三，密考頻率更高，且由皇帝直接主持。大計(jì)由吏部主持，每三年一次。逢大計(jì)之年，吏部按照《吏部則例》的相關(guān)規(guī)定通知各省督撫，督撫再行文布政使、按察使二司進(jìn)行考核?？己送戤吅?，督撫以題本形式將結(jié)果上報(bào)給皇帝。密考則是督撫以密折形式直接將地方官員的表現(xiàn)匯報(bào)給皇帝，保密性強(qiáng)，且每年一次，頻率更高，意味著地方官員獲得皇帝了解的機(jī)會(huì)也更多。
其四，密考一方面可以考核兩司道府官員的能力和操守，另一方面，也是對(duì)總督巡撫的監(jiān)督。由于密考考語(yǔ)是總督、巡撫分別對(duì)治下同一批官員作出的，如果兩人對(duì)同一官員的考語(yǔ)不謀而合，則能讓皇帝放心，得到認(rèn)可；一旦督撫對(duì)同一官員的考語(yǔ)不一致，或前后任督撫對(duì)同一官員的考語(yǔ)不一致，則會(huì)引起皇帝的疑心，從而啟動(dòng)對(duì)相關(guān)官員的調(diào)查，這在一定程度上預(yù)防了上級(jí)官員對(duì)下級(jí)的挾私報(bào)復(fù)。如云南布政使劉春霖，因光緒三十二年（1906）和三十三年前后兩任云貴總督岑春煊和錫良對(duì)其所作的密考考語(yǔ)大相徑庭而受到調(diào)查，最終于光緒三十四年被解職。這樣，密考制度就借助一紙秘密公文，實(shí)現(xiàn)了在不增加專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的情況下對(duì)地方官員的監(jiān)督和考察，既降低了監(jiān)督成本，又提高了行政效率，最主要的是，該制度保證了對(duì)官員考核結(jié)果的可信度，成為清代在官員管理制度方面的重要?jiǎng)?chuàng)新。
但是，到了清后期，密考制度日趨形式化，各省督撫往往“以常語(yǔ)泛填”.如光緒三十三年，廣西巡撫張鳴岐對(duì)布政使余誠(chéng)格的考語(yǔ)為：“該員明足理繁、毅能決事、論其才力、堪勝艱巨”;對(duì)署提學(xué)使李翰芬的考語(yǔ)是：“該員氣度端凝、性情謹(jǐn)厚、提倡興學(xué)、不遺余力。”這時(shí)的密考考語(yǔ)越來(lái)越局限于這種四字一句、四句一人的格式，較之此制初創(chuàng)時(shí)，越來(lái)越僵化，所能反映的內(nèi)容已經(jīng)和大計(jì)考語(yǔ)沒(méi)有太大差別，逐漸失去了密考原來(lái)的意義和功用。 據(jù)《北京日?qǐng)?bào)》
