清代南京

　　從4月8日起，南京開展為期百天的城市“大掃除”,目的就是解決環(huán)境治理中的各種頑疾，提升居民幸福感。城市管理是一個系統(tǒng)工程，包括政治、經(jīng)濟、民生等各個方面，你知道300年前的清代，南京如何進行城市管理嗎？

　　3月底，由南京市地方志辦公室編纂、南京出版社出版的《南京通史·清代卷》對清代南京的政治地位、城市建設、經(jīng)濟發(fā)展等方面都作了翔實論述。本文摘錄了其中關(guān)于城市管理方面的內(nèi)容，“以古鑒今知興替，興衰榮辱記心間”,讓我們揭開深沉的歷史畫卷--

城管用“臨時工”,常和百姓起沖突

　　明代的南京城，在清代習慣上稱之為江寧省城，為江南省的省會，同時也是江寧府的府城，其附郭縣為江寧、上元兩縣，今天的南京市轄區(qū)，大致相當于清代江寧府的轄區(qū)。

　　清代江寧城的布局大致沿襲了明南京城的舊有模式，即城南為居住、商業(yè)區(qū)，城北為軍事、文教區(qū)。與明代有所不同的是，清代將明皇城改建為滿城，使城東由政治區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)檐娛聟^(qū)域。清代江寧城的主要街區(qū)與大部分人口集中分布在城南部，特別是大中橋至石城門一線以南的區(qū)域。

　　江寧城內(nèi)設置有省、道、府、縣等各級地方行政機構(gòu)，并駐扎著八旗、綠營軍隊，建有大量文武官署?？偠绞鸺熬G營武將衙署多集中于城中部，布政司、府、縣衙署則主要位于城南人口稠密地區(qū)。在城市管理方面，縣級機構(gòu)以下，設有坊廂、保甲等基層社會組織，起著征派賦役、維持治安的作用。清代前期，江寧城內(nèi)的保甲組織一度松弛，至乾隆年間才進行較嚴格的編查。

　　清代江寧府及上元、江寧兩縣的職官數(shù)量十分有限，在管理紛繁復雜的城市事務時，常顯得捉襟見肘。以維持治安為例，江寧城內(nèi)的巡查、捕盜事宜由江寧城守營、江寧府南捕通判、北捕通判、上元知縣、江寧知縣等具體負責。而按清代官制，南、北捕通判均無經(jīng)制屬員，上、江兩知縣屬下也僅設縣丞一名、典史一名。各衙門的具體事務實際上大多由國家經(jīng)制之外的胥吏、差役等完成。

　　而由于江寧“省城五方雜處，街市寬闊，巷道四通八達，盜賊便于行走”,官府人手不足，還需借助保甲等城市基層組織來加強社會管理與控制，甚至發(fā)動普通市民參與巡防。

　　雍正年間，江寧當局即曾在城內(nèi)街巷“添設柵欄，責成居民輪流看守”.胥吏和差役“不是國家的正式工作人員，不享受俸祿和升遷待遇，也不接受嚴格的考核。雖然他們只是從百姓中僉派或雇募的役，但其行為卻代表官府。這種非官非民的模糊身份，使他們不能受到國家機器內(nèi)制度的約束，也不可能受到來自百姓的監(jiān)督，因為他們的半官方身份使他們凌駕于百姓之上”.

　　由于缺乏監(jiān)督制約，胥吏、差役等的不法行徑十分普遍。如江寧各衙門“捕役通盜，以至竊盜常有”,使得城內(nèi)治安巡緝形同虛設。胥吏、差役等肆意侵犯普通市民的權(quán)益，激起后者的對抗，甚至會釀成群體性沖突，對當局的統(tǒng)治秩序產(chǎn)生一定的沖擊。

經(jīng)費短缺，靠罰銀與地方紳士捐資

　　除人員方面的困擾外，清代城市管理還面臨著經(jīng)費短缺的問題，地方府縣征收的賦稅大多送往中央，地方存留甚少。經(jīng)費的不足，使地方政府難以進行大規(guī)模的工程與基礎設施建設，在文化教育、社會治安等方面的投入也十分有限。為應付各項公共事業(yè)的巨大開支，地方官往往要另尋財源。如嘉慶二十五年（1820），當局鑒于“江寧省城鐘山、尊經(jīng)兩書院及普濟堂，歲支經(jīng)費每形短絀，必須寬籌息本，俾寒士貧黎藉資教養(yǎng)。又有沖途道路橋梁均有坍缺，應修及雖經(jīng)估修尚有例價不敷，難以告成之工”,遂將罰沒入官的銀兩8萬兩貯存江寧藩庫，“即賞充省城書院、普濟堂不敷經(jīng)費及修補沖途道路橋梁工用”.

　　此類罰沒入官銀兩雖能在一定程度上緩解政府財政壓力，但由于其并不具有固定性，數(shù)額也較為有限，因而并不能完全解決城市公共事業(yè)經(jīng)費短缺的問題。

　　傳統(tǒng)城市管理模式面臨著制度性缺陷，面臨著官僚化程度低、地方稅收支配權(quán)弱等難以擺脫的困境。然而在城市社會發(fā)展的客觀要求面前，地方政府也在不斷尋求變通之法。

　　自嘉慶初年開始，由于社會與經(jīng)濟環(huán)境的惡化，迫使地方政府尋求紳士的幫助，“官為監(jiān)督、紳士經(jīng)理”的管理模式逐漸體現(xiàn)其優(yōu)越性。地方紳士的參與，顯著緩解了地方政府的財政壓力：嘉慶年間，聚寶門“城樓倒塌，十余年來，有司莫之問”.江寧知縣傅璋上任伊始，即“特籌款重修之，一時夸為盛事”.同一時期，“城闕石路損壞亦久，數(shù)年前有議修者，格而不果行”,傅璋為實施維修工程，仍號召民間募集資金。此后“樂輸者眾，不數(shù)月而工竣”.

　　地方紳士除捐資外，還直接參與城市公共事務的辦理。嘉、道年間，江寧多項水利工程即采取官督紳辦的模式進行施工。道光之后，地方紳士在城市管理中扮演著愈來愈重要的角色，甚至在遇有戰(zhàn)事時也須依賴紳士的力量。道光二十二年（1842），英軍艦隊逼近江寧。為維修城墻，加強防御，清當局“勸諭紳商，量力捐輸修補”.此外，還組織地方團練，由“紳庶人等分設捐局，雇募鄉(xiāng)勇，各按段落巡查守望，此項經(jīng)費悉由民捐民辦”.

　　太平天國戰(zhàn)爭以前，江寧地區(qū)紳士參與公務主要體現(xiàn)在公共工程、學校、慈善等領(lǐng)域。地方政府與紳士都能從“官為監(jiān)督、紳士經(jīng)理”這一模式中獲益。對地方政府而言，與民間組織和士紳的合作無疑是有效的。首先，民間集資、發(fā)典生息補充了地方公共事業(yè)經(jīng)費不足。其次，地方行政對傳統(tǒng)“贏利型經(jīng)紀”的依賴性減弱，行政效率得以提高。另一方面，地方紳士也因善舉而獲得社會聲望，甚至國家旌表。他們亦因此入祠、入方志，并以此維系社會關(guān)系、鞏固其精英集團的地位。

百姓拆城磚蓋“違建”,綠營嚴防

　　太平天國戰(zhàn)爭重創(chuàng)了江寧城。清軍占領(lǐng)江寧后，逐步開始恢復官署，重建廟宇，修復孝陵，修繕城墻，整治道路，清理河道等工作。其中大部分工作屬于應急性質(zhì)，且有所選擇，缺乏整體的規(guī)劃。這一局面至后來才稍有改觀。戰(zhàn)后江寧的城市公共事業(yè)也逐步恢復或重建，其中較為特出的是慈善業(yè)和消防。

　　清軍在圍困江寧城時，城外城內(nèi)的攻防雙方皆開挖地道，所謂“官軍常有數(shù)百人開挖地道，縱橫計之，城腳空虛約二十余里，賊自內(nèi)挖出者不在此數(shù)”.江寧城墻在戰(zhàn)爭中毀損嚴重，亟待修復。 (責任編輯：陳冬梅)