最近，我在西部一個城市的機場登機安檢時，隨身攜帶的一把小刀被安檢員決然告知不可帶入。我向她解釋，此小刀在國內和國外諸多機場已通過上百次安檢。但那位安檢員堅決地說：“我說不行就是不行！”一把小刀并無多大價值，但不可理解的是，為什么這個機場的這個安檢口可以如此與眾不同？其實，我曾咨詢過有關安檢專家，了解相關規(guī)定。于是，請來安檢負責人進行評斷。這位負責人完全是另一種態(tài)度。他說，乘機不能攜帶刀具確是一般規(guī)定，但也有一定的自由裁量空間，只要小刀不超過一定的尺度，出于對乘客需要的理解，安檢員有權酌情放行。他仔細查驗了我的小刀，決定允許攜帶。

    這次安檢遭遇引起我深入思考關于制度改革和制度執(zhí)行的問題：為什么要賦予執(zhí)法者一定的自由裁量權？執(zhí)法者如何運用自由裁量權？當我們說“制度是死的，人是活的”的時候，其合理限度是什么？

    很顯然，如果執(zhí)法者自由裁量權過大，以致留下“任性隨意”甚至以權謀私的較大空間，就可能導致執(zhí)法不公；但如果執(zhí)法者沒有自由裁量空間，那么，被管理者實際上就被置于“不由分說”的境地，執(zhí)法者也就如同沒有任何反饋功能的機器，絕無酌情適法的可能。后一種情況在現(xiàn)實中并不少見。例如友人說過，他所在單位規(guī)定出差費用報銷必須有點對點往返車（機）票。所以，他出訪回國如果接著順道直接飛到另一城市參加會議，就無法報銷旅差費；而必須先飛回本單位所在城市，再往返參加另一城市的會議。再如，一位大學校長告訴我，他作為一個國際委員會的委員出席在國外召開的為期7天的會議，卻無法全程參會，因為按制度規(guī)定，他因公出訪一個國家（包括途中）的時間最多只有5天，絕對不可突破。冰冷僵硬的執(zhí)行方式和實施細則，顯然有損制度效率和法治威信。

    在前述乘機安檢故事中，不放行算是嚴格執(zhí)行制度，似乎也沒什么錯。但此時執(zhí)法者缺乏善心，如同機器一般“鐵石心腸”。而行使自由裁量權決定放行者，卻展現(xiàn)了善心，體諒被管理者的合理需要，在制度允許范圍內盡可能與人方便、遂人所愿。這就賦予制度以人性，體現(xiàn)了“以人為本”之意。這也體現(xiàn)了亞當·斯密在《道德情操論》一書中所論述的人類善心——同情心。沒有同情心的社會是沒有價值理性的。可見，自由裁量權實際上是為執(zhí)法者的善心和同情心留下空間。當然，問題還在于執(zhí)法者是否確有善良之心。

    推而廣之，中央出臺一項改革措施，制定了原則性制度，通常要求各地區(qū)各單位制定細化的執(zhí)行規(guī)則。那么，如何細化呢？可以是層層加碼，使具體執(zhí)行中沒有任何回旋余地，實施細則演變?yōu)槊懿煌革L的壁壘，細化成僵化，執(zhí)法官僚主義化；反之，制度細則也可以是實施程序的規(guī)范化、透明化和便利化，執(zhí)法者有展現(xiàn)善心的空間，凡適法辦理者均可暢通無阻?？傊瑘?zhí)法為民體現(xiàn)為善意執(zhí)法、便利大眾。

    問題的實質是，制度為何而立？建立制度無疑是為了維護秩序，避免混亂和腐敗。不過，任何制度都有交易成本，降低制度的交易成本是改革的基本方向，如此才能產生改革紅利。盡管規(guī)章制度必須一視同仁，但面對紛繁復雜的現(xiàn)實，往往有些“笨拙”，因為制度的制定和修改往往趕不上現(xiàn)實的變化。因此，成文的制度總是需要給執(zhí)法者一定的自由裁量權，以免削足適履和執(zhí)法失度。

    問題的另一個實質是，執(zhí)法者如何對待和行使自由裁量權？出于私心還是善心？該“一刀切”處必須“一刀切”，不留枉法余地；但無私嚴明執(zhí)法，也應有同情善意。法網恢恢、疏而不漏并非森嚴壁壘、密布障礙。制定交通規(guī)則是為了人車安全暢行，實施財務制度是為了資金流動周轉。執(zhí)法者不是麻煩制造者，而是便利促進者。“辦不成任你活該”“通不過不關我事”，這是執(zhí)法者缺乏善心的偏執(zhí)心態(tài)。

    執(zhí)法者須謹記：依法治國，實為善法當道。缺乏善心的執(zhí)法必以銷蝕民心為代價，甚至可能破壞制度本身的民心基礎。法治的理性和善意總是體現(xiàn)在執(zhí)法過程中，善心執(zhí)法傳遞良法理性，而冷漠執(zhí)法則可能毀掉原本合理的制度安排。所以，善心執(zhí)法實為真誠尊法，是國家治理能力的關鍵因素之一。（作者為中國社會科學院學部委員）