制圖：張芳曼
日前，國務院發(fā)布《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，破除養(yǎng)老保險“雙軌制”邁出關鍵一步。《決定》的出臺背景是什么？會帶來哪些變化？1月14日，記者采訪了人力資源和社會保障部有關負責人。
一問雙軌制早就有，為啥現(xiàn)在改革
機關與企業(yè)同類人員之間的待遇差距拉大，產(chǎn)生不平衡
記者：企業(yè)職工上世紀末就實行了養(yǎng)老保險制度，而機關事業(yè)單位一直實行原來的退休制度，是為雙軌制。國務院作出了改革機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的決定，改革開始破冰。為什么現(xiàn)在改革？
負責人：國務院決定實施機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，是在全面深化改革背景下的一個重大舉措，也是改革條件逐漸成熟、社會共識逐漸凝聚的結果?？梢詮娜矫嬗^察分析這一改革的背景。
第一，“雙軌制”的形成有其特定的歷史成因。上世紀80年代以前，機關事業(yè)單位和企業(yè)職工的退休制度雖然也是分別按照不同政策法規(guī)執(zhí)行的，但都是單位自己負擔退休費用，待遇確定和調(diào)整機制也大體一致，都是與計劃經(jīng)濟相適應的。也就是說，那時雖然也是“雙軌”，但矛盾不突出。
黨的十二屆三中全會后，經(jīng)濟體制改革轉(zhuǎn)向以城市為中心、以國有企業(yè)改革為重點。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，國有企業(yè)由原來的統(tǒng)收統(tǒng)支逐漸成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體，被賦予用人和工資分配的充分自主權。在這一背景下，再延續(xù)企業(yè)自管職工退休的制度，難以適應市場平等競爭的需要，也無法為廣大職工提供穩(wěn)定、可靠的養(yǎng)老保障，由“企業(yè)保險”轉(zhuǎn)向“社會保險”迫在眉睫，勢在必行。
因此，從上世紀80年代開始就進行了地方性改革探索。90年代以后，逐步在全國范圍建立了統(tǒng)籌互濟的社會化養(yǎng)老保險制度，均衡了企業(yè)之間的退休費用負擔，最終形成了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度模式。后來，這一制度又擴大到各類所有制企業(yè)和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等群體。到去年底，已覆蓋城鎮(zhèn)3.38億職工和退休人員。而機關事業(yè)單位，由于不像企業(yè)那樣處于經(jīng)濟體制改革的最前沿，改革的重點是建立規(guī)范的公務員制度和事業(yè)單位人事管理制度，而養(yǎng)老保障改革的進程相對滯緩，總體仍維持單位退休制度。這是形成“雙軌制”的歷史原因。
第二，“雙軌制”引發(fā)的矛盾愈益凸顯。機關事業(yè)單位現(xiàn)行退休制度實行近60年，對保障退休人員生活、穩(wěn)定干部隊伍，發(fā)揮了重要作用。但隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，也逐步暴露出一些矛盾。
從制度內(nèi)部看，主要有兩個問題。一是機關事業(yè)單位的退休費用由財政或單位承擔，單位之間負擔畸輕畸重，一些地區(qū)和單位，特別是一些基層事業(yè)單位退休費不堪重負，甚至無法保證及時足額支付。二是機關事業(yè)單位工作人員退休費是按“最終工資”的一定比例分檔計算的，難以充分體現(xiàn)工作人員整個職業(yè)生涯的勞動貢獻。
從全社會的角度看，也有兩個突出問題：一是由于制度模式不同，機關事業(yè)單位與企業(yè)之間養(yǎng)老保險關系相互轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，制約了人力資源合理流動和有效配置。二是機關事業(yè)單位與企業(yè)之間的退休費（養(yǎng)老金）待遇確定和調(diào)整難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同類人員之間的待遇差距拉大，產(chǎn)生不平衡。
第三，在實踐探索中逐步積累改革經(jīng)驗。自上世紀90年代以來，一些地區(qū)和行業(yè)對改革機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度進行了探索，先后有28個省市開展了局部試點。2008年，國務院決定在5個省市先行開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進。這些改革取得了一些局部經(jīng)驗，為全面實施改革奠定了實踐基礎。
二問單位保障變社會保障，有何不同
養(yǎng)老金計發(fā)不再按級別，而是多繳多得、長繳多得
記者：機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革后，與原來制度相比有哪些重大變革？
負責人：第一，改革的范圍。確定為按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員參加機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險。這樣規(guī)定，與現(xiàn)行機關事業(yè)單位編制管理和經(jīng)費保障制度是相適應的。納入改革范圍的單位和人員，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險，從而根本改變了制度模式，從單位保障變?yōu)樯鐣Ｕ稀?br />
第二，繳費的基數(shù)和比例。規(guī)定單位及其工作人員都要繳納養(yǎng)老保險費。單位按工資總額的20%繳費；個人按本人繳費工資的8%繳費，本人繳費工資高于當?shù)芈毠て骄べY3倍的部分不納入繳費基數(shù)，低于平均工資60%的以60%為基數(shù)繳費，即“300%封頂、60%托底”。個人繳費全部計入個人賬戶，統(tǒng)一計息。這與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險政策是基本一致的，有利于實現(xiàn)制度之間的銜接。這是養(yǎng)老保障籌資機制的重大變革，從較為單一的由財政供款為主的渠道變?yōu)閱挝缓蛡€人繳費、財政承擔養(yǎng)老保險基金的兜底責任的多渠道籌資，形成單位、個人、政府共擔的新機制。
第三，基本養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法。改革后，基本養(yǎng)老金待遇分為兩部分：一是基礎養(yǎng)老金，以社會平均工資和本人繳費工資的平均值為基數(shù)，每繳費1年計發(fā)1個百分點，即繳費年限越長，待遇水平越高。二是個人賬戶養(yǎng)老金，累計歷年個人繳費的本息，除以規(guī)定的計發(fā)月數(shù)。從國務院《決定》附件“個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)表”可以看出：同樣年齡退休的，計發(fā)月數(shù)相同，所以繳費越多，待遇水平越高；而同樣個人賬戶積累的，退休越晚，計發(fā)月數(shù)越少，即除數(shù)越小，因而待遇水平越高。這是對退休養(yǎng)老待遇確定機制的重大改革，由原來按“最終工資”的一定比例分檔計發(fā)退休費，改為主要按照本人歷年繳費多少、繳費期長短來計算養(yǎng)老金標準，工作人員的職務、工資變動可以精細計算到每年、甚至每個月，能夠充分體現(xiàn)個人全部職業(yè)生涯所作貢獻。這樣規(guī)定，也是與企業(yè)職工的基本養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法相一致的，更加公平，也更富有激勵性，有利于引導單位為每個職工、每個在職職工為自己將來養(yǎng)老保障依法履行繳費義務。
三問改革后，“中人”待遇如何調(diào)整
改革前的工作年限確定為“視同繳費年限”，退休時發(fā)給過渡性養(yǎng)老金
記者：改革前后，機關事業(yè)單位人員的待遇如何銜接？
負責人：改革前后待遇銜接的總原則是，老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡。“老人”是指改革前已退休的人員，他們原待遇維持不變，并參加今后的待遇調(diào)整。“新人”是指改革后新參加工作的人員，他們將來退休時，基本養(yǎng)老金為基礎養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金兩部分之和。
“中人”是指改革前參加工作、改革后退休的人員，是目前數(shù)量最大的群體。對他們“逐步過渡”的政策，主要是兩條。一是他們在改革前沒有實行個人繳費的工作年限確定為“視同繳費年限”，將來退休時在發(fā)給基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的同時，再依據(jù)視同繳費年限長短等因素發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。二是設定一定期限的過渡期，在過渡期內(nèi)實行養(yǎng)老待遇的新老計發(fā)辦法對比，“保低限高”，這樣，基本可以保證原有的待遇水平不降低。隨著“中人”逐漸退休、“新人”越來越多，過渡性的政策安排逐步弱化，新制度逐漸居于主體地位，體現(xiàn)了平穩(wěn)過渡的改革方針。
記者：改革后，基本養(yǎng)老金待遇如何調(diào)整？
負責人：改革后，機關事業(yè)單位退休人員待遇調(diào)整不再與同職級在職職工增長工資直接掛鉤，而是與企業(yè)退休人員以及城鄉(xiāng)老年居民基本養(yǎng)老待遇調(diào)整統(tǒng)籌考慮。這也是一個重大變革，有利于避免相互攀比，逐步建立起兼顧各類人員的養(yǎng)老保障待遇調(diào)整機制。
機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金單獨建賬，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金分別管理使用。基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，?？顚Ｓ茫_保安全。
改革后還將建立職業(yè)年金。職業(yè)年金在機關事業(yè)單位實施，資金來源由兩部分構成：單位按工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費，兩部分資金構成的職業(yè)年金基金都實行個人賬戶管理。工作人員退休時，依據(jù)其職業(yè)年金積累情況和相關約定按月領取職業(yè)年金待遇。這有利于構建多層次養(yǎng)老保險體系，優(yōu)化機關事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老待遇結構。
《人民日報》（2015年01月15日08版）
一問雙軌制早就有，為啥現(xiàn)在改革
機關與企業(yè)同類人員之間的待遇差距拉大，產(chǎn)生不平衡
記者：企業(yè)職工上世紀末就實行了養(yǎng)老保險制度，而機關事業(yè)單位一直實行原來的退休制度，是為雙軌制。國務院作出了改革機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的決定，改革開始破冰。為什么現(xiàn)在改革？
負責人：國務院決定實施機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，是在全面深化改革背景下的一個重大舉措，也是改革條件逐漸成熟、社會共識逐漸凝聚的結果?？梢詮娜矫嬗^察分析這一改革的背景。
第一，“雙軌制”的形成有其特定的歷史成因。上世紀80年代以前，機關事業(yè)單位和企業(yè)職工的退休制度雖然也是分別按照不同政策法規(guī)執(zhí)行的，但都是單位自己負擔退休費用，待遇確定和調(diào)整機制也大體一致，都是與計劃經(jīng)濟相適應的。也就是說，那時雖然也是“雙軌”，但矛盾不突出。
黨的十二屆三中全會后，經(jīng)濟體制改革轉(zhuǎn)向以城市為中心、以國有企業(yè)改革為重點。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，國有企業(yè)由原來的統(tǒng)收統(tǒng)支逐漸成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體，被賦予用人和工資分配的充分自主權。在這一背景下，再延續(xù)企業(yè)自管職工退休的制度，難以適應市場平等競爭的需要，也無法為廣大職工提供穩(wěn)定、可靠的養(yǎng)老保障，由“企業(yè)保險”轉(zhuǎn)向“社會保險”迫在眉睫，勢在必行。
因此，從上世紀80年代開始就進行了地方性改革探索。90年代以后，逐步在全國范圍建立了統(tǒng)籌互濟的社會化養(yǎng)老保險制度，均衡了企業(yè)之間的退休費用負擔，最終形成了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度模式。后來，這一制度又擴大到各類所有制企業(yè)和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等群體。到去年底，已覆蓋城鎮(zhèn)3.38億職工和退休人員。而機關事業(yè)單位，由于不像企業(yè)那樣處于經(jīng)濟體制改革的最前沿，改革的重點是建立規(guī)范的公務員制度和事業(yè)單位人事管理制度，而養(yǎng)老保障改革的進程相對滯緩，總體仍維持單位退休制度。這是形成“雙軌制”的歷史原因。
第二，“雙軌制”引發(fā)的矛盾愈益凸顯。機關事業(yè)單位現(xiàn)行退休制度實行近60年，對保障退休人員生活、穩(wěn)定干部隊伍，發(fā)揮了重要作用。但隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，也逐步暴露出一些矛盾。
從制度內(nèi)部看，主要有兩個問題。一是機關事業(yè)單位的退休費用由財政或單位承擔，單位之間負擔畸輕畸重，一些地區(qū)和單位，特別是一些基層事業(yè)單位退休費不堪重負，甚至無法保證及時足額支付。二是機關事業(yè)單位工作人員退休費是按“最終工資”的一定比例分檔計算的，難以充分體現(xiàn)工作人員整個職業(yè)生涯的勞動貢獻。
從全社會的角度看，也有兩個突出問題：一是由于制度模式不同，機關事業(yè)單位與企業(yè)之間養(yǎng)老保險關系相互轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，制約了人力資源合理流動和有效配置。二是機關事業(yè)單位與企業(yè)之間的退休費（養(yǎng)老金）待遇確定和調(diào)整難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同類人員之間的待遇差距拉大，產(chǎn)生不平衡。
第三，在實踐探索中逐步積累改革經(jīng)驗。自上世紀90年代以來，一些地區(qū)和行業(yè)對改革機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度進行了探索，先后有28個省市開展了局部試點。2008年，國務院決定在5個省市先行開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進。這些改革取得了一些局部經(jīng)驗，為全面實施改革奠定了實踐基礎。
二問單位保障變社會保障，有何不同
養(yǎng)老金計發(fā)不再按級別，而是多繳多得、長繳多得
記者：機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革后，與原來制度相比有哪些重大變革？
負責人：第一，改革的范圍。確定為按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員參加機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險。這樣規(guī)定，與現(xiàn)行機關事業(yè)單位編制管理和經(jīng)費保障制度是相適應的。納入改革范圍的單位和人員，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險，從而根本改變了制度模式，從單位保障變?yōu)樯鐣Ｕ稀?br />
第二，繳費的基數(shù)和比例。規(guī)定單位及其工作人員都要繳納養(yǎng)老保險費。單位按工資總額的20%繳費；個人按本人繳費工資的8%繳費，本人繳費工資高于當?shù)芈毠て骄べY3倍的部分不納入繳費基數(shù)，低于平均工資60%的以60%為基數(shù)繳費，即“300%封頂、60%托底”。個人繳費全部計入個人賬戶，統(tǒng)一計息。這與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險政策是基本一致的，有利于實現(xiàn)制度之間的銜接。這是養(yǎng)老保障籌資機制的重大變革，從較為單一的由財政供款為主的渠道變?yōu)閱挝缓蛡€人繳費、財政承擔養(yǎng)老保險基金的兜底責任的多渠道籌資，形成單位、個人、政府共擔的新機制。
第三，基本養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法。改革后，基本養(yǎng)老金待遇分為兩部分：一是基礎養(yǎng)老金，以社會平均工資和本人繳費工資的平均值為基數(shù)，每繳費1年計發(fā)1個百分點，即繳費年限越長，待遇水平越高。二是個人賬戶養(yǎng)老金，累計歷年個人繳費的本息，除以規(guī)定的計發(fā)月數(shù)。從國務院《決定》附件“個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)表”可以看出：同樣年齡退休的，計發(fā)月數(shù)相同，所以繳費越多，待遇水平越高；而同樣個人賬戶積累的，退休越晚，計發(fā)月數(shù)越少，即除數(shù)越小，因而待遇水平越高。這是對退休養(yǎng)老待遇確定機制的重大改革，由原來按“最終工資”的一定比例分檔計發(fā)退休費，改為主要按照本人歷年繳費多少、繳費期長短來計算養(yǎng)老金標準，工作人員的職務、工資變動可以精細計算到每年、甚至每個月，能夠充分體現(xiàn)個人全部職業(yè)生涯所作貢獻。這樣規(guī)定，也是與企業(yè)職工的基本養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法相一致的，更加公平，也更富有激勵性，有利于引導單位為每個職工、每個在職職工為自己將來養(yǎng)老保障依法履行繳費義務。
三問改革后，“中人”待遇如何調(diào)整
改革前的工作年限確定為“視同繳費年限”，退休時發(fā)給過渡性養(yǎng)老金
記者：改革前后，機關事業(yè)單位人員的待遇如何銜接？
負責人：改革前后待遇銜接的總原則是，老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡。“老人”是指改革前已退休的人員，他們原待遇維持不變，并參加今后的待遇調(diào)整。“新人”是指改革后新參加工作的人員，他們將來退休時，基本養(yǎng)老金為基礎養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金兩部分之和。
“中人”是指改革前參加工作、改革后退休的人員，是目前數(shù)量最大的群體。對他們“逐步過渡”的政策，主要是兩條。一是他們在改革前沒有實行個人繳費的工作年限確定為“視同繳費年限”，將來退休時在發(fā)給基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的同時，再依據(jù)視同繳費年限長短等因素發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。二是設定一定期限的過渡期，在過渡期內(nèi)實行養(yǎng)老待遇的新老計發(fā)辦法對比，“保低限高”，這樣，基本可以保證原有的待遇水平不降低。隨著“中人”逐漸退休、“新人”越來越多，過渡性的政策安排逐步弱化，新制度逐漸居于主體地位，體現(xiàn)了平穩(wěn)過渡的改革方針。
記者：改革后，基本養(yǎng)老金待遇如何調(diào)整？
負責人：改革后，機關事業(yè)單位退休人員待遇調(diào)整不再與同職級在職職工增長工資直接掛鉤，而是與企業(yè)退休人員以及城鄉(xiāng)老年居民基本養(yǎng)老待遇調(diào)整統(tǒng)籌考慮。這也是一個重大變革，有利于避免相互攀比，逐步建立起兼顧各類人員的養(yǎng)老保障待遇調(diào)整機制。
機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金單獨建賬，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金分別管理使用。基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，?？顚Ｓ茫_保安全。
改革后還將建立職業(yè)年金。職業(yè)年金在機關事業(yè)單位實施，資金來源由兩部分構成：單位按工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費，兩部分資金構成的職業(yè)年金基金都實行個人賬戶管理。工作人員退休時，依據(jù)其職業(yè)年金積累情況和相關約定按月領取職業(yè)年金待遇。這有利于構建多層次養(yǎng)老保險體系，優(yōu)化機關事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老待遇結構。
《人民日報》（2015年01月15日08版）
