1989年通過的《行政訴訟法》為中國(guó)法治建設(shè)開啟了“民告官”的制度先河，保護(hù)和鼓勵(lì)公民向政府主張自己的權(quán)利。這對(duì)于破除傳統(tǒng)等級(jí)觀念，培育法律面前人人平等的法治文化，限制行政權(quán)力膨脹，監(jiān)督政府，建構(gòu)權(quán)利制約權(quán)力體制，具有里程碑式的意義。無論是法學(xué)界還是實(shí)務(wù)界一致認(rèn)為《行政訴訟法》在法治啟蒙剛剛開始的時(shí)代能夠克服重重阻力得以順利通過，是中國(guó)民主與法治建設(shè)的重大進(jìn)步。
但是近年來，行政訴訟陷入了立案難、審理難、執(zhí)行難、上訴率高的困境。一些地方官員經(jīng)常以各種名義阻擾法院受理行政案件，因?yàn)榉ㄔ涸诘胤經(jīng)]有獨(dú)立性，受掣于地方政府，不敢、不愿受理行政訴訟案件。行政庭門前冷落鞍馬稀。一直以來，全國(guó)行政訴訟案件穩(wěn)定在每年10萬-12萬件，而人口只有8000萬的德國(guó)，行政法院每年受理的案件達(dá)30萬件。據(jù)最高法院統(tǒng)計(jì)，2011年全國(guó)以不予受理和駁回起訴結(jié)案的行政案件占全部一審結(jié)案總數(shù)的7.8%，是民商事案件的7.8倍。大量行政案件被拒之門外，民眾告狀無門，許多人走上看不到盡頭的上訪之路。
立案難，立案以后要排除行政干擾做出公正的判決更是難上加難，行政訴訟原告勝訴率一年比一年低，近年平均只有5%，導(dǎo)致上訴率畸高。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，全國(guó)行政訴訟案件上訴率超過70%，有的省份達(dá)到甚至超過100%。即使有法官敢于頂住層層壓力，冒著受排擠、被閑置、丟帽子的風(fēng)險(xiǎn)判決政府?dāng)≡V，最后判決要得到執(zhí)行難度更大。以至于此次《行政訴訟法》修改草案提出“拒不履行行政裁決，可對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留”。
行政審判陷入困境的原因很多，但其中最關(guān)鍵的原因是獨(dú)立性不夠。按照制度設(shè)計(jì)，行政審判本是制約監(jiān)督行政權(quán)力的最有效方式，防止行政權(quán)力膨脹、濫用、腐敗，但在現(xiàn)行司法體制下，司法機(jī)關(guān)受制乃至聽命于地方，讓法院去審判自己的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者無異于與虎謀皮，法院無法獨(dú)立地依照法律做出公正裁決，行政審判更是無法做出對(duì)行政主體不利的判決，不可能有效制約行政權(quán)力。根據(jù)《行政訴訟法》第13條規(guī)定，對(duì)地市級(jí)政府提起的行政訴訟由基層人民法院受理，根據(jù)《行政訴訟法》第14條規(guī)定，中級(jí)人民法院管轄對(duì)國(guó)務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的一審案件。由基層法院去審判地市級(jí)政府、由中級(jí)法院去審判省級(jí)政府，這在現(xiàn)在看來幾乎是個(gè)天大的笑話，哪個(gè)法官或法院院長(zhǎng)會(huì)去做這樣大逆不道的“蠢事”？現(xiàn)在各地中級(jí)法院根本不會(huì)受理以省政府為被告的案件，二十多年來，幾乎也沒有看到省級(jí)政府做被告的案件。
鑒于行政審判專事于行政主體行政行為的審查、判決，是對(duì)公權(quán)力的直接監(jiān)督，為了保證審判不受審判對(duì)象的干擾、牽制，做出公正的裁決，必須形成獨(dú)立于各級(jí)地方黨政的行政審判系統(tǒng)。特別在目前公權(quán)力過度膨脹、官員腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重的背景下，尤其需要盡快設(shè)立獨(dú)立的行政法院，對(duì)行政權(quán)形成有效制約，從整體上而不是在局部和個(gè)案上扭轉(zhuǎn)權(quán)力腐敗、政風(fēng)不清的嚴(yán)重局面。
權(quán)力缺乏有效制約，是法治中國(guó)建設(shè)最大的難題。設(shè)立獨(dú)立的行政法院可以對(duì)公權(quán)力中最主要的部分--行政權(quán)形成有效制約，完成法治建設(shè)的主體工程。行政法院是個(gè)能夠把行政權(quán)關(guān)住的好籠子。
有人可能說現(xiàn)在的司法體制改革確立了省級(jí)以下法院獨(dú)立于地方政府，可以解決政府干擾行政審判的問題，單獨(dú)設(shè)立行政法院沒有多大必要。行政審判和其他民事、刑事審判不同，要求更高的獨(dú)立性?，F(xiàn)有的按行政區(qū)劃設(shè)立法院和省管思路不能根本解決行政審判擺脫地方干擾的問題，特別是建設(shè)法治國(guó)家需要根本解決權(quán)力制約問題，需要對(duì)行政審判體制大改。
為了盡可能擺脫地方黨政對(duì)行政審判的干預(yù)，徹底撕破現(xiàn)有的與虎謀皮行政審判體制，保障法院獨(dú)立、公正地對(duì)行政案件做出判決，行政審判系統(tǒng)可按四級(jí)設(shè)立。在北京設(shè)立華北、華南、西北三大高級(jí)行政法院，受理各區(qū)域內(nèi)以省級(jí)政府及其部門為被告的一審行政案件；在各省會(huì)城市及直轄市設(shè)立二至三個(gè)中級(jí)行政法院，受理各區(qū)域內(nèi)以地市級(jí)政府及其部門為被告的一審行政案件；在地級(jí)市根據(jù)現(xiàn)有行政案件數(shù)量設(shè)立若干基層行政法院，受理各區(qū)域內(nèi)以縣級(jí)政府及其部門、鄉(xiāng)級(jí)政府等為被告的一審行政案件；由最高人民法院行政庭審理三大高級(jí)行政法院的上訴案件，不再另外單獨(dú)設(shè)立最高行政法院；其中以國(guó)務(wù)院及其部門為被告的一審行政案件，原告可以選擇三個(gè)高級(jí)行政法院中的任何一個(gè)為管轄法院，這樣可以相對(duì)減少國(guó)務(wù)院及其部門對(duì)行政法院的干預(yù)和影響。
為了保障行政審判的公正，還可以采取更徹底的方案。以縣級(jí)政府及其部門為被告的一審行政案件直接由中級(jí)行政法院管轄，比較徹底地?cái)[脫地方黨政干擾，但是在省會(huì)城市設(shè)立的中級(jí)行政法院數(shù)量就要大幅增加。同時(shí)以省會(huì)城市市政府及其部門為被告的一審行政案件可提高一級(jí)由高級(jí)行政法院審理。以鄉(xiāng)級(jí)政府為被告的行政案件由現(xiàn)有各中級(jí)人民法院行政庭審理，不再單獨(dú)設(shè)立基層行政法院。各級(jí)行政法院獨(dú)立于地方政府。基層行政法院和中級(jí)行政法院法官由省級(jí)法官遴選機(jī)構(gòu)遴選，由省級(jí)人大和地市一級(jí)人大任免，高級(jí)行政法院和最高法院行政庭法官與最高人民法院法官產(chǎn)生辦法一致。
在獨(dú)立的行政審判系統(tǒng)設(shè)立以后，還應(yīng)大幅度擴(kuò)大行政法院受案范圍，抽象行政行為、行政決策行為等都應(yīng)當(dāng)列入可訴對(duì)象，最大限度發(fā)揮行政審判對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約作用。按北京大學(xué)姜明安教授的建議，可采取“負(fù)面清單”的方式，凡是法律沒有禁止相對(duì)人起訴的，相對(duì)人不服行政行為，都應(yīng)該允許其向法院起訴。
在改革行政審判體制，設(shè)獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立憲法法院，負(fù)責(zé)違憲審查，負(fù)責(zé)各權(quán)力機(jī)關(guān)、各級(jí)地方政府間的權(quán)力爭(zhēng)執(zhí)案件審理。這樣，通過行政法院制約、監(jiān)督行政權(quán)，通過憲法法院監(jiān)督制約立法權(quán)、決策權(quán)，通過黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)監(jiān)督黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，建構(gòu)一套完整有效的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，編制出牢固的制度籠子，從根本上解決權(quán)力缺乏約束、權(quán)力腐敗的體制痼疾。解決了權(quán)力制約問題，就為法治建設(shè)打下了牢固的基礎(chǔ)，形塑了法治國(guó)家的主體工程。
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