建立合理回報機制  選擇科學操作模式

推動政府和社會資本合作務實高效開展

　　8月17日，由省政府主辦、省發(fā)改委、省財政廳承辦的我省首屆政府和社會資本合作(PPP)項目簽約暨推介會在蘭州舉行。此次簽約暨推介會吸引了眾多社會投資方和銀行、保險等金融機構(gòu)參與，備受社會各界關注。為此，本報記者就社會上對PPP項目關注度比較高幾個方面問題，采訪了省發(fā)改委和財政廳有關負責同志。

　　問：在推進PPP模式發(fā)展方面，我省出臺了哪些政策措施？

　　答：2014年底，國務院印發(fā)了《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)〔2014〕60)，明確提出要推廣政府和社會資本合作(PPP)模式。據(jù)此，省政府出臺了《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》(甘政發(fā)〔2015〕23號)，明確要在公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)建設、基礎設施等重點領域創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮民間資本的積極作用。改變政府投資使用方式，把以往由政府直接投資的方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣Y本投資建設運營、政府購買服務的方式，政府投資優(yōu)先支持引入社會資本的項目。鼓勵民間資本發(fā)起設立戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)等領域的產(chǎn)業(yè)投資基金，政府可以通過認購基金份額方式給予支持。省發(fā)改委出臺了《關于開展政府和社會資本合作的實施意見》，對PPP模式操作原則、使用范圍及模式、規(guī)范管理等方面進行了明確，為PPP項目謀劃、實施指出了路徑。省財政廳印發(fā)了PPP項目操作指南、合同管理等辦法、規(guī)范，推進PPP項目示范工作，組織申報財政部示范備選項目，力爭盡早推動落實一批示范項目。

　　問：政府和社會資本合作主要遵循哪些原則？

　　答：為了推進政府和社會資本合作模式順利落實，在實際操作中主要遵循以下原則：

　　一是轉(zhuǎn)變職能，合理界定政府的職責定位。政府要牢固樹立平等意識及合作觀念，集中力量做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管和指導服務，從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”以及PPP項目的“監(jiān)管者”。

　　二是因地制宜，建立合理的投資回報機制。根據(jù)各地實際，授予特許經(jīng)營權(quán)、核定價費標準、給予財政補貼、明確排他性約定等，穩(wěn)定社會資本收益預期。加強項目成本監(jiān)測，既要充分調(diào)動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。

　　三是合理設計，構(gòu)建有效的風險分擔機制。按照風險收益對等原則，在政府和社會資本間合理分配項目風險。原則上，項目的建設、運營風險由社會資本承擔，法律、政策調(diào)整風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。

　　四是誠信守約，保證合作雙方的合法權(quán)益。在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎上，按照權(quán)責明確、規(guī)范高效的原則訂立項目合同。合同雙方要牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識，項目合同一經(jīng)簽署必須嚴格執(zhí)行，任何一方無故違約必須承擔相應責任。

　　五是完善機制，營造公開透明的政策環(huán)境。從項目選擇、方案審查、伙伴確定、價格管理、退出機制、績效評價等方面，完善制度設計，營造良好政策環(huán)境，確保項目實施決策科學、程序規(guī)范、過程公開、責任明確、穩(wěn)妥推進。

　　問：PPP模式主要適用于哪些領域的項目？

　　答：PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目，范圍比較廣，概括來說主要包括四個大的方面：

　　一是市政設施。包括燃氣、供水、供電、供熱、污水及垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務、停車設施等項目，各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目，應優(yōu)先采用PPP模式建設。

　　二是交通設施。包括公路、鐵路、機場、城市軌道交通、運輸場站、物流園區(qū)、港航設施等項目。

　　三是公共服務。包括醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康和養(yǎng)老服務等項目。

　　四是水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護項目。包括引調(diào)水工程、水資源綜合利用及其配套工程、農(nóng)田水利工程以及重大節(jié)水供水、水土保持、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目。

　　問：PPP具體操作模式有哪些？

　　答：對于經(jīng)營性、準經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目，分別有不同的PPP操作模式。

　　一是經(jīng)營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)等模式推進，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實行特許經(jīng)營。

　　二是準經(jīng)營性項目。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)等模式推進。政府要建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。

　　三是非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營(BOO)、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。

　　問：政府部門如何建立工作機制來推進PPP模式發(fā)展？

　　答：我省從以下幾方面建立健全政府和社會資本合作的工作機制。

　　一是建立健全協(xié)調(diào)機制。各市(州)要按照部門聯(lián)動、分工明確、協(xié)同推進的原則，建立PPP工作協(xié)調(diào)推進機制，推動發(fā)改、財政、規(guī)劃、建設、土地、環(huán)保、價格、金融等部門密切配合、形成合力，保障政府和社會資本合作積極穩(wěn)妥推進。

　　二是明確實施主體。PPP項目原則上按照屬地化管理，省級項目按照授權(quán)，由相應的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關機構(gòu)承擔實施主體；各市(州)、縣(市、區(qū))由政府明確項目實施主體，在授權(quán)范圍內(nèi)具體負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

　　三是建立聯(lián)審機制。為提高工作效率，各地各部門要探索建立PPP項目聯(lián)審機制，從項目建設的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格合理性等方面對項目實施方案進行可行性評估，確保“物有所值”。審查結(jié)果作為項目決策的重要依據(jù)。

　　四是規(guī)范價格管理。按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源以及社會可承受的原則，完善價格形成機制，發(fā)揮價格杠桿作用，加強投資成本和服務成本監(jiān)測，加快理順價格水平。加強價格行為監(jiān)管，既要防止項目法人隨意提價損害公共利益、不合理獲利，又要規(guī)范政府價格行為，提高政府定價、調(diào)價的科學性和透明度。

　　五是提升專業(yè)能力。加強引導，積極發(fā)揮各類專業(yè)中介機構(gòu)在PPP項目的資產(chǎn)評估、成本核算、經(jīng)濟補償、決策論證、合同管理、項目融資等方面的積極作用。組建PPP項目咨詢論證專家?guī)欤障嚓P學術(shù)科研機構(gòu)、專家學者參與，提高項目決策的科學性、項目管理的專業(yè)性以及項目實施效率，加強PPP相關業(yè)務培訓，培養(yǎng)專業(yè)隊伍和人才。