8月25日下午，十二屆全國人大常委會第十次會議舉行第一次全體會議，全國人大法律委員會副主任委員安建作關(guān)于《預(yù)算法修正案(草案四次審議稿)》審議結(jié)果的報告。有媒體披露，《預(yù)算法》歷時十年的修法進(jìn)程，將在“四審”后提交表決，并爭取通過。

本輪《預(yù)算法》修訂進(jìn)入公眾視野還是在兩年前。2012年7月，草案二次審議稿開始向公眾征集意見，這是一個非常糟糕的方案，出現(xiàn)了很多重大倒退。草案取消了央行“經(jīng)理國庫”的制衡原則，試圖將財政部門的陋習(xí)“財政專戶”合法化；取消一次審議稿中的“允許地方政府發(fā)債”條款；很多條款只定原則，具體條款都空白授權(quán)給國務(wù)院或財政部(如“由國務(wù)院另行規(guī)定”)。雖然明確了四類預(yù)算，但只對公共預(yù)算的管理作了界定，國有資本經(jīng)營、社保、政府性基金三塊預(yù)算都授權(quán)給國務(wù)院另行規(guī)定。預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等環(huán)節(jié)賦予財政部門的權(quán)力都過于強(qiáng)大，看不到多少人大與納稅人的權(quán)力。

這樣倒退、落后的修法方案，最終未能通過審議。直到十八屆三中全會對財稅體制改革的方向作明確部署后，《預(yù)算法》的修訂工作才開始加速。今年4月，《預(yù)算法》“三審”，8月“四審”。《立法法》要求，“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)三次常務(wù)委員會會議審議后再交付表決”，歷史上，只有《行政強(qiáng)制法》、《社會保險法》等與個人利益直接相關(guān)的法律才有“四審”的待遇。

據(jù)媒體披露，《預(yù)算法修正案(草案四次審議稿)》對立法宗旨、全口徑預(yù)算管理制度、預(yù)算公開、預(yù)算監(jiān)督等方面都做了大幅修改。“預(yù)算公開”方面全過程公開、全面公開、可操作性強(qiáng)，明確了公開的內(nèi)容、主體和時間。四審草案規(guī)定政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國家金庫，維持央行經(jīng)理國庫的職責(zé)；預(yù)算編制進(jìn)一步細(xì)化，政府支出按經(jīng)濟(jì)分類基本支出編到“款”、項目支出編到“項”；決算編制中，所有政府支出都按功能分類編到“款”；均為最詳細(xì)的一級。在放開地方政府發(fā)債、改革轉(zhuǎn)移支付制度、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制方面，也做了較大調(diào)整，基本符合社會期待。

這是一個良好的開端，有望改變中國現(xiàn)有稅收國家的格局。以往預(yù)算支出基本上是財政部說了算，一般由財政部編制，雖報全國人大審議，但鮮見預(yù)算修正和否決的案例。政府向納稅人收了稅，但規(guī)模比較大的支出科目離納稅人需要的公共服務(wù)都比較遠(yuǎn)，間接有聯(lián)系像基建投資、科技創(chuàng)新分配嚴(yán)重不公，沒聯(lián)系的像“三公”經(jīng)費(fèi)、政府大樓花費(fèi)驚人。

在納稅人缺位預(yù)算決策的背景下，財政部門編制多大規(guī)模的預(yù)算支出，取決于稅務(wù)部門能收上多少稅，是典型的量入為出的財稅體制。既然納稅人無法決定錢怎么花，財政部門自然是想怎么花就怎么花，其工作重心就是如何方便地征稅、防止逃稅與抗稅、征更多的稅，是為稅收國家。

將政府支出納入到《預(yù)算法》的框架內(nèi)，做實全口徑預(yù)算管理、人大監(jiān)督、預(yù)算公開、央行經(jīng)理等制度，決定花錢的權(quán)力將逐步歸于立法機(jī)關(guān)，政府及財政部門根據(jù)經(jīng)法定程序產(chǎn)生的預(yù)算安排財政支出。政府支出之財源于納稅人，根據(jù)政府要花多少錢，來決定政府要征多少稅，是為稅收法定。而界定政府的事權(quán)，測算預(yù)算支出的規(guī)模，據(jù)此增減稅種，量出為入，這就是現(xiàn)代預(yù)算國家的概念。毫無疑問，預(yù)算國家是中國現(xiàn)階段財稅改革的彼岸。

從財稅改革的步驟來看，《預(yù)算法》修訂只是第一步，界定政府事權(quán)是第二步，這也是化解當(dāng)前地方債務(wù)風(fēng)險的鑰匙。只有明確了哪些基礎(chǔ)設(shè)施及投資是政府的事權(quán)，才有可能理清現(xiàn)有債務(wù)的責(zé)任方及歸屬，才可能杜絕舊的債務(wù)還完、新的又來的“周而復(fù)始”。最后，預(yù)算國家繞不開稅收法定，現(xiàn)有的稅收及政府收入，絕大多數(shù)都非法律授權(quán)，大多來自行政法規(guī)、部門規(guī)章甚至是紅頭文件，立法機(jī)關(guān)征稅的權(quán)力被極大削弱。顯然，要完成向預(yù)算國家的轉(zhuǎn)型，這一步是繞不過去的。