世界上許多顯然不合理甚至荒謬的事情，往往因為人們的習(xí)以為常而一直滋潤地存活著，仿佛過往的歷史就是它們將來繼續(xù)存活下去的最大理由。這時候，一些意想不到的變故往往會重新喚起社會對它們的關(guān)注。即便關(guān)注并不等于改變，但至少邁出了改變的第一步。

　　在中國擁有20年歷史的“機(jī)場建設(shè)費”就是一個這樣的一種“中國特色”的又一典型例子，國家財政部3月17日突然宣布將它更名為“民航發(fā)展基金”后發(fā)現(xiàn)，這么做不僅沒有解決任何問題，反而制造了新的更多、更大的問題。

　　按照財政部一廂情愿的想法———它正是對外界這么解釋的：民航發(fā)展基金雖然名字很新，但不是新設(shè)立的某個基金，它仍然維持原機(jī)場管理建設(shè)費的征收標(biāo)準(zhǔn)。因此，對乘客而言并沒有額外增加負(fù)擔(dān)。而從它自身的角度說，更名意味著管理方式的改變，能夠?qū)⒃瓉淼囊豁椖：姆嵌愂召M轉(zhuǎn)變成政府性基金，如此一來則資金管理的嚴(yán)格性、透明性都將獲得提高。因此只有好處、并無壞處，對此，我們似乎是可以基本同意的。

　　然而，財政部沒有料到———也可能它料到了，但覺得沒有必要理睬———的是，從機(jī)場建設(shè)費到民航發(fā)展基金，雖然國內(nèi)航班50元、國際航班90元的標(biāo)準(zhǔn)并未改變，但卻引發(fā)了全社會對這項收費前世今生的空前關(guān)注。于是，正如我在開頭所說的，許多過去熟視無睹的問題便紛紛浮上臺面。

　　隨著討論的深入，社會輿論從最初對這項收費改換名稱后實際換湯不換藥的抱怨，逐漸轉(zhuǎn)向?qū)λ氖褂眠^程中存在暗箱操作的質(zhì)疑，最后又聚焦到了以下幾個問題上：無論叫機(jī)場建設(shè)費還是叫民航發(fā)展基金，向老百姓征收它的法理依據(jù)何在？20年過去后，當(dāng)初征收它的理由現(xiàn)在是否仍然成立？它是一種什么性質(zhì)的收費、應(yīng)當(dāng)如何處置？……

　　在改革開放之初，由于當(dāng)時國家財政緊張，許多應(yīng)當(dāng)屬于政府公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金捉襟見肘。在那種特殊情況下，政府不得已向民眾征收了名目不少的特別費用，因為如果不是這樣的話，僅靠國家財政投入，也許這些海陸空交通、水電煤、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施幾十年都發(fā)展不起來。現(xiàn)在超過40歲的人都應(yīng)該還記得，當(dāng)時申請安裝家庭電話要繳納一筆不菲的“初裝費(我所居住的上海最高達(dá)到過2000元)”；一些城市———如上海———還對申請煤氣開戶者征收過城市燃?xì)饨ㄔO(shè)債券；此外，各地名目繁多的教育基金等等大多也屬于相同性質(zhì)。

　　就機(jī)場建設(shè)費而言，問題在于，當(dāng)初收取這筆錢是因為當(dāng)時中國機(jī)場資金緊缺、設(shè)施條件差，需要投資加快發(fā)展。眼下，中國機(jī)場建設(shè)的大發(fā)展熱潮早已過去，繼續(xù)征收似乎是沒有道理的，而換成所謂“民航發(fā)展基金”，則有將本應(yīng)當(dāng)廢止的機(jī)場建設(shè)費長期化、法定化之嫌。

　　財政部認(rèn)為，民航發(fā)展基金的使用比機(jī)場建設(shè)費更寬泛，除了維持原來的使用范圍外，還要根據(jù)我國民航事業(yè)發(fā)展要求，將節(jié)能減排和通用航空納入。的確，按照這種邏輯，民航的建設(shè)和完善是無止境的，永遠(yuǎn)需要更多的投入。但有人卻一針見血地指出，今天中國的幾乎所有機(jī)場從營運方式上看，都早已不再像當(dāng)年那樣，是國家或地方政府提供的公共品。事實上，我國的民航機(jī)場基本上是以盈利為目的的企業(yè)，它們中的不少還是上市公司。于是，政府向普通老百姓強(qiáng)制性地收費，再去投入機(jī)場建設(shè)，豈不等于政府向社會強(qiáng)行攤派然后去補貼上市公司的股東嗎？這里的公平性何在？

　　退一步說，如果機(jī)場是免費的公共品，就像普通公路那樣，那么建設(shè)資金自然應(yīng)由公共財政來承擔(dān)，機(jī)場本身也就不應(yīng)該再是盈利機(jī)構(gòu)。在這種情況下，政府不是不可以向使用這種公共產(chǎn)品的老百姓適當(dāng)收取一定的稅費，好比車輛保有者因使用公路而必須繳納的養(yǎng)路費(現(xiàn)在改成了燃油稅)。然而，按照國家法律，如果是稅，就必須經(jīng)過全國人大表決通過；如果是費，則必須在人大的主持下經(jīng)過聽證程序。財政部作為國務(wù)院的一個行政部門，沒有權(quán)力隨隨便便設(shè)立。

　　此外，正如之前有媒體質(zhì)疑的那樣，全國業(yè)已征收了20年的機(jī)場建設(shè)費累積金額達(dá)到上千億元，這筆巨額收入的用途沒有人說得清楚。雖說未必是一筆糊涂賬，但它在管理和監(jiān)督上的缺陷是顯而易見的。我們實在沒有理由相信把它改稱為民航發(fā)展基金之后，這些問題就會自然地不復(fù)存在。

　　在有關(guān)民航建設(shè)基金的各種論調(diào)(邏輯)的解釋中，最令我覺得匪夷所思的是所謂“政府性基金”這種說法。根據(jù)我的理解，既然名曰“政府性基金”，那就應(yīng)當(dāng)是政府出資用于資助、鼓勵某些能夠給全社會帶來共同利益的事業(yè)。比較典型的如各地的文化發(fā)展基金，它是用于資助、補貼那些優(yōu)秀的文學(xué)藝術(shù)作品的生產(chǎn)和消費；還有如各種類型的科技發(fā)展基金，用來幫助科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新……盡管資助的內(nèi)容千差萬別，但它們在性質(zhì)上有一個共同點：都是政府掏的錢，用到社會上去。我從未聽說過某種政府基金是相反的：讓老百姓掏錢，用于資助政府或政府下屬的企業(yè)或投資的事業(yè)，而且是強(qiáng)制性的。如果是這樣，這就不應(yīng)當(dāng)叫“政府性基金”，而應(yīng)當(dāng)叫稅。

　　當(dāng)然，現(xiàn)實生活中的確存在某些政府依法向老百姓強(qiáng)制收取后由政府統(tǒng)籌管理的“基金”，但它們的用途無一例外最終全都必須花在被征收的老百姓身上，而不是被政府拿去當(dāng)成預(yù)算內(nèi)或預(yù)算外的隨意支出。這類基金其實就是用以醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等的社?；鸷陀糜谫徺I商品房的公積金。這類基金還必須遵循一條非常重要的原則，就是它是要還本付息的。雖然未必是你向政府交多少，將來政府就還你多少，利息也多半要比商業(yè)銀行的低，但有一點是肯定的：你現(xiàn)在交得多，將來得到的返還也多。

　　基于這種邏輯，政府如果認(rèn)為民航未來發(fā)展仍然需要所有乘客共同作出貢獻(xiàn)，因此仍然有必要向他們強(qiáng)征一種叫“民航建設(shè)基金”的費用，那么也不是完全不可以，但它必須在兩個前提之下：首先，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過恰當(dāng)?shù)暮戏ǔ绦颍坏诙?，也是我最想在這里強(qiáng)調(diào)的，這筆費用說到底是民航向乘客“借用”的，當(dāng)然，是一種強(qiáng)行而非自愿的借用。既然如此，則無非有兩種后續(xù)處理方式：第一種，在征收前就約定借款的期限和利息，到期由機(jī)場方面向支付過“民航發(fā)展基金”的乘客還本付息。這種形式究其性質(zhì)相當(dāng)于眼下市面上多如牛毛的企業(yè)債，條件成熟時甚至可以進(jìn)入債券市場進(jìn)行交易；第二種，將乘客支付“民航發(fā)展基金”視為購買了機(jī)場的股份，繳納者今后有權(quán)行使股東權(quán)益，享受利潤分紅。

　　現(xiàn)在看來，從機(jī)場建設(shè)費到民航發(fā)展基金，早就應(yīng)該講清楚的原則，依然一條都沒有講清楚。也許，只因為它很肥美。

　　□陳季冰 資深媒體人