我國養(yǎng)濟保民思想源遠流長。商代時期，盤庚提出"罔不惟民之承保","式敷民德"（《尚書·商書·盤庚》）。周代文王提倡"懷保小民，惠鮮鰥寡""用咸和萬民"（《尚書·商書·周書》）。周公將之發(fā)展為明德慎罰、以德治民。

　　春秋戰(zhàn)國時期，儒家等學(xué)派繼承了這一"保民"思想?！吨芏Y》提出："以保息六養(yǎng)萬民，一曰慈幼，二曰養(yǎng)老，三曰振窮，四曰恤貧，五曰寬疾，六曰安富".《禮記·王制》云："少而無父者謂之孤，老而無子者謂之獨，老而無妻者謂之矜，老而無夫者謂之寡，此四者，天民之窮而無告者也，皆有常".特別是人們熟知的"使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜寡孤獨廢疾者皆有所養(yǎng)"的大同理想，成為歷代仁人志士追求的夢想，并成為統(tǒng)治者實施救濟政策的思想基礎(chǔ)。

　　秦朝政府對鰥寡孤獨的救助以法律的形式固定下來，如"隱匿成童，及申報廢疾不確實，里典、伍老應(yīng)贖耐，百姓不應(yīng)免老，或已應(yīng)免老而不加申報、敢弄虛作假的，罰二甲；里典、伍老不加告發(fā)，各罰一甲；同伍的人，每家罰一盾，都加以流放"（《睡虎地秦墓竹簡》）。漢代政府對鰥寡孤獨的救濟主要是發(fā)放物品。如，東漢光武帝發(fā)布詔令："往歲水旱蝗蟲為災(zāi)，谷價騰躍，人用困乏，朕惟百姓無以自贍，惻然愍之。其命郡國有谷者，給稟高年、鰥、寡、孤、獨及篤癃、無家屬、貧不能自存者，如律，二千石勉加循扶，無令失職"（《后漢書·光武帝本紀(jì)》）。

　　北魏及唐代前期的救助政策融入到均田制內(nèi)。政府向不負擔(dān)賦稅的沒有丁男的老人、未成年者、鰥寡者等構(gòu)成的人戶給予適當(dāng)?shù)奶锏馗N，加之佛教的行善生生觀念流行，促使收容鰥寡孤獨及殘病者的專門機構(gòu)出現(xiàn)。最早的是南朝齊武帝的文惠太子設(shè)立的"六疾館",主要收養(yǎng)貧病之人（《南齊書·文惠太子傳》）。此后，梁武帝設(shè)置了孤獨園，北魏孝文帝設(shè)立了別坊。

　　唐武宗廢佛之后，唐政府直接承擔(dān)了養(yǎng)濟機構(gòu)的經(jīng)費，委任有名望的人進行監(jiān)管，即："悲田出于釋教，并望改為養(yǎng)病坊。其兩京及諸州，各于錄事耆壽中，揀一人有名行謹信，為鄉(xiāng)里所稱者，專令勾當(dāng)。其兩京望給寺田十頃，大州鎮(zhèn)望給田七頃，其他諸州，望委觀察使量貧病多少給田五頃，以充粥食"（《唐會要》卷四十九）。

　　北宋徽宗時設(shè)置的居養(yǎng)院，主要收養(yǎng)孤貧小兒乃至"道路遇寒僵仆之人及無衣丐者";安濟坊主要為醫(yī)療機構(gòu)（《宋史·食貨上六》）。漏澤園設(shè)立于神宗年間，"開封府界僧寺旅寄棺柩，貧不能葬，令畿縣各度官不毛地三五頃，聽人安厝，命僧主之",到崇寧年間，"蔡京推廣為園，置籍，瘞人并深三尺，毋令暴露，監(jiān)司巡歷檢察"（《宋史·食貨上六》）。后由于靖康之變，北宋的養(yǎng)濟機構(gòu)大多毀于戰(zhàn)亂。

　　作為官方的救助制度，養(yǎng)濟院正式設(shè)立于南宋初年。紹興元年，紹興府通判要求設(shè)置養(yǎng)濟機構(gòu)以收留北方南遷宋人中疾病貧弱者，并專派醫(yī)官治療病人，同時派遣"童行"二人負責(zé)管理飲食。這一要求得到了南宋政府的批準(zhǔn)，規(guī)定凡是被收養(yǎng)者，要在當(dāng)?shù)毓俑羌靸?，寫明姓名、籍貫，由官府出資供給口糧（《宋會要輯稿·食貨六十八》）。這樣，新建立的養(yǎng)濟院糅合了安濟坊與居養(yǎng)院的功能。這一時期是養(yǎng)濟院的興起階段，主要是收養(yǎng)流民乞丐，有固定的收養(yǎng)時間，帶有臨時性救濟的特點。

　　元代繼承前代的養(yǎng)濟院制度，在制度建設(shè)上比南宋更為完備。養(yǎng)濟院在元代初稱為孤老院，它的職能以收養(yǎng)孤老為主，與南宋臨時性收養(yǎng)乞丐貧病有著很大差別（《元史·劉秉忠傳》）。

　　明代洪武元年，朱元璋下詔："鰥寡孤獨廢疾不能自養(yǎng)者，官為存恤"（《明太祖實錄》卷34）。洪武五年又下詔，"詔天下郡縣立孤老院".不久，孤老院改名為養(yǎng)濟院。其收養(yǎng)對象為："民之孤獨殘病不能生者，許入院。"明代的養(yǎng)濟院制度得以確立。為保障養(yǎng)濟之政的推行，朱元璋將其載入《大明律》，規(guī)定："凡鰥寡孤獨及篤疾之人，貧窮無親依靠，不能自存，所在官司應(yīng)收養(yǎng)而不收養(yǎng)者，杖六十；若應(yīng)給衣糧而官吏克減者，以監(jiān)守自盜論。"在朱元璋的倡導(dǎo)下，許多府縣在洪武年間都設(shè)置了養(yǎng)濟院。明成祖時，養(yǎng)濟院的建置得到改觀，養(yǎng)濟院在"天下府州縣俱有"（《明太祖實錄》卷127）。弘治年間，養(yǎng)濟院由內(nèi)地州縣向邊陲各衛(wèi)所擴展。

　　清朝順治五年下詔："各處養(yǎng)濟院，收養(yǎng)鰥寡孤獨及殘疾無告之人，有司留心舉行，月糧依時給發(fā)，無致失所"（《清世祖實錄》卷41）。由于清初的財政緊張，養(yǎng)濟院的重建收效并不大。到全國局勢穩(wěn)定之后，養(yǎng)濟院的重建工作才得以大規(guī)模展開。清代養(yǎng)濟院開始之初，奉行明代的原籍收養(yǎng)政策。至乾隆二年，政策發(fā)生了明顯的變化，因"四川居民流寓最多，與他省不同，且地處萬山，險阻難行，若將遠方流丐照各省之例一概送回原籍，其老病煢民，舉步維艱，既多跋涉之苦，亦非矜全之道",故"將川省外來流丐，飭令地方官稽查，果系疲窿殘疾無告窮民，準(zhǔn)其一律收入養(yǎng)濟院"（《清會典事例》卷269）。外來孤老流丐收入所在地養(yǎng)濟院，打破了明清以來的原籍收養(yǎng)政策，使得養(yǎng)濟院收養(yǎng)范圍大大擴展。

　　嘉慶、道光時期，社會矛盾日益加深，養(yǎng)濟院面臨著各方面的破壞，尤其是政府財政惡化，加上戰(zhàn)亂不止，養(yǎng)濟院逐漸衰落，其他的養(yǎng)濟機構(gòu)也無法承受大規(guī)模的社會救助。在清代后期，一些以鄉(xiāng)紳、商人為主體的民間救助活動日益活躍，在對弱勢群體的救助中開始發(fā)揮積極作用。