編者按：過去六十年中，共有601位外國人士被中國官方稱為"中國人民的老朋友",其包括實現(xiàn)了中美邦交正?；哪峥怂煽偨y(tǒng)。
尼克松政府時期美國關(guān)于中國釣魚島的政策與當(dāng)今美國對該問題的立場有著密切的歷史淵源和因果關(guān)系。在釣魚島主權(quán)地位及其是否適用于《日美共同合作和安全條約》等問題上，美國的立場實際早在尼克松政府時期就已塵埃落定。囿于相關(guān)檔案文獻的匱乏，學(xué)界關(guān)于該階段美國對釣魚島問題決策過程的研究相當(dāng)薄弱。本文以近年來美國政府陸續(xù)解密的檔案文獻文件為依據(jù)，擬對尼克松政府時期美國關(guān)于釣魚島問題的政策進行初步探討。
一、第二次世界大戰(zhàn)后美國對日政策與中日釣魚島爭端溯源
中國釣魚島諸島（以下簡稱釣魚島）地理上本屬于臺灣島的天然附屬島嶼，并不屬于琉球群島。美國介入釣魚島問題源于第二次世界大戰(zhàn)后美國對琉球群島的政策。第二次世界大戰(zhàn)后，鑒于琉球群島的重要軍事價值，以及出于冷戰(zhàn)遏制戰(zhàn)略的需要，美國在制定對日本政策時，沒有按照美國國務(wù)院的主張將"非軍事化后的琉球歸還日本",而是將"琉球、小笠原群島、原日本托管統(tǒng)治的各島嶼、太平洋中部所有島嶼全部置于美國排他性的戰(zhàn)略托管之下".1946年11月，美國政府發(fā)表聲明，將琉球等原日本托管統(tǒng)治區(qū)域置于美國的戰(zhàn)略托管之下。1948年10月26日，美國國家安全委員會制定了NSCl3/2文件，其中第五條規(guī)定，從遏制蘇聯(lián)戰(zhàn)略出發(fā)，美國"應(yīng)以最佳方式使國際社會承認美國在北緯29度以南的琉球群島、南鳥島、孀婦巖以南的南方諸島長期的戰(zhàn)略控制權(quán)".為了貫徹上述戰(zhàn)略意圖，1951年，美國背著中國單方面與日本簽訂《舊金山對日和約》，其中第三條規(guī)定，日本同意美國將北緯29度以南之西南群島包括琉球群島及大東群島、孀婦巖以南之南方諸島，置于美國托管制度之下，并以美國為唯一管理當(dāng)局，美國有權(quán)對此島嶼之領(lǐng)土及居民包括島嶼領(lǐng)水，行使一切行政、立法及管轄權(quán)利。美國認為自此對琉球取得了行政權(quán)。
從《舊金山對日和約》上述條款內(nèi)容來看，美國所托管的琉球并不包括釣魚島。美國對中國釣魚島的非法侵占源于1953年12月25日美國琉球民政府發(fā)布的第27號令，即關(guān)于"琉球列島地理界線"的布告。該布告第一條將當(dāng)時美國琉球民政府管轄的區(qū)域指定為："包括北緯（北緯28度，東經(jīng)124度40分）、（北緯24度，東經(jīng)122度）、（北緯24度，東經(jīng)133度）、（北緯27度，東經(jīng)131度50分）、（北緯27度，東經(jīng)128度18分）、（北緯28度，東經(jīng)128度18分）各點連線的區(qū)域內(nèi)各島、小島、環(huán)形礁、巖礁及領(lǐng)海".這個區(qū)域的劃定，是美國琉球當(dāng)局單方面對釣魚島列嶼的非法侵占，因為中國釣魚島恰好位于該范圍之內(nèi)。第27號令由此成為美國介入釣魚島爭端的關(guān)鍵因素。因為美國在1972年歸還琉球時實際上默認了第27號令所規(guī)定的"施政"范圍。也是以此為"依據(jù)",20世紀50年代中期美國海軍、空軍頻繁地在包括釣魚島在內(nèi)的領(lǐng)海和領(lǐng)空巡察。美軍還先后于1955年和1956年4月將釣魚島列島中的黃尾嶼和赤尾嶼辟為海軍的演習(xí)靶場。
20世紀60年代起，日本開始謀求借助美國力量覬覦釣魚島。1965年，日本要求美國國務(wù)院重申：美國將加強釣魚島附近海域的巡邏。但是在釣魚島問題上，美國態(tài)度是"不介入".為此，美國駐日使館向國務(wù)卿臘斯克提出以下建議：日本與臺灣當(dāng)局關(guān)于釣魚島的爭端類似于日韓"獨島"之爭，鑒于當(dāng)時美國與日本和臺灣當(dāng)局的軍事同盟關(guān)系，卷入釣魚島糾紛不符合美國的利益，因此"使館不建議美國國務(wù)院不顧日本利益而與臺灣當(dāng)局直接交涉釣魚島問題",美國的原則是，一方面"不想刺激臺灣的敏感神經(jīng)，因為《開羅宣言》已經(jīng)對琉球群島的最終處置作出安排",另一方面"也沒有理由向臺灣隱瞞美國承認日本對琉球群島的剩余主權(quán)".美國在釣魚島問題上的"中立"立場初露端倪。
二、尼克松政府返還琉球與美日交涉釣魚島問題
尼克松政府是在美國對日政策進行重大調(diào)整的背景下應(yīng)對中日釣魚島爭端的。為擺脫越南戰(zhàn)爭泥潭，1969年7月，尼克松在關(guān)島發(fā)表"關(guān)島演說",正式明確美國將在亞洲和太平洋地區(qū)實行戰(zhàn)略收縮，進而要求日本和亞太地區(qū)諸盟國"自己承擔(dān)起責(zé)任來".尼克松政府決定將琉球返還日本以維持對美國至關(guān)重要的美日同盟關(guān)系。1969年11月，尼克松同訪美的佐藤首相就歸還琉球問題舉行了會談，并于11月22日發(fā)表《日美聯(lián)合聲明》，約定美國將在不損害《日美共同合作和安全條約》和日本政府政策的前提下將琉球交還給日本。
日美在討論《返還琉球協(xié)議》的過程中，日本欲將協(xié)議的第三條款中加入返還領(lǐng)土的邊界范圍。日本此舉旨在要求美國明確將中國釣魚島納入琉球群島版圖之內(nèi)。美國對此予以明確反對。1970年10月14日，美國使館官員在與日方代表會談時指出：第一，美國政府不干涉釣魚島問題。第二，《返還琉球協(xié)議》中突然加入釣魚島爭端條款是不合時宜的。第三，《舊金山對日和約》中也不包含邊界范圍條款。第四，應(yīng)避免在單一國際協(xié)定中加人多余的內(nèi)容，因為對一件事以兩種處理方式容易引起誤解。日方對此表示理解，但是一再強調(diào)釣魚島問題在1972年對日本極其重要。由于日本堅持對釣魚島提出主張，美國國防部在制定《返還琉球協(xié)議》的過程中將釣魚島列入談判重要事項中的第一項。1971年6月17日，日美簽署《返還琉球協(xié)議》，即《關(guān)于琉球諸島及大東諸島的日美協(xié)議》。協(xié)議規(guī)定，自條約生效之日起，美國將琉球群島和大東群島的一切權(quán)力移交給日本。從內(nèi)容上看，盡管美日達成的歸還琉球的最終協(xié)議里并未涉及釣魚島問題，但在返還琉球的實際交接過程中，美國錯誤地將原屬中國領(lǐng)土的釣魚島也包括在琉球群島的管轄區(qū)域內(nèi)。這說明，美國在歸還琉球時實際默認了1953年美國琉球民政府發(fā)布的第27號令所規(guī)定的"施政"范圍。與此同時，在釣魚島地位問題上，美國政府保持"中立"立場，美國國務(wù)院于1971年10月聲明："美國認為，把原從日本取得的對這些島嶼的行政權(quán)歸還給日本，毫不損害有關(guān)主權(quán)的主張。美國既不能給日本增加在它們將這些島嶼行政權(quán)移交給我們之前所擁有的法律權(quán)利，也不能因為歸還給日本行政權(quán)而削弱其他要求者的權(quán)利。"
對于美國的"中立"立場，1972年3月17日和23日，日本外務(wù)省正式通過官方聲明向美國國務(wù)院表達了不滿。日方認為，美國既在釣魚島地位問題上保持"中立",又在《返還琉球協(xié)議》中要求日本為其保留幾個島嶼作為美國海軍的靶場，兩者自相矛盾。美國一方面不卷入爭端，另一方面又公開聲明要求日本避免使用可能引發(fā)影響日本立場或反美輿論的措辭。面對日本的指責(zé)，美國作出了一定程度的讓步。應(yīng)日本要求，美國政府同意在應(yīng)對新聞輿論時宣稱釣魚島不存在"主權(quán)要求",其理由是按照日本的官方立場：除了日本之外，沒有其他國家對這些島嶼提出"主權(quán)要求".但美國同時仍提醒日方，盡管美國在引導(dǎo)輿論時可以作出適當(dāng)變化，但這并不意味著改變其基本立場--即"不卷入"政策。
1972年，尼克松計劃訪日。為了應(yīng)對日美會談時日本提出釣魚島問題，3月29日，美國國家安全委員會高級參謀何志立（JohnHoldridge）為其草擬了談判預(yù)案，將釣魚島列入重要議題之一。4月6日，他為基辛格訪日準(zhǔn)備了談判文件。在釣魚島問題上，何志立提出如下建議：第一，最明智的做法是，在民族和領(lǐng)土問題上盡可能地降低輿論的關(guān)注度，因為日本正利用公共輿論強化其對華政策立場。第二，雖然美國媒體應(yīng)日本要求作出了一些修正，但不意味著美國改變對釣魚島的立場。如果日本政府詢問返還琉球后《日美共同合作和安全條約》是否適用于釣魚島，何志立建議基辛格表示該條約適應(yīng)于"日本施政下的領(lǐng)土",可以解釋成適用于釣魚島。美國之所以準(zhǔn)備作出上述承諾，是因為考慮了美日的軍事同盟關(guān)系。根據(jù)《日美共同合作和安全條約》第五條規(guī)定：各締約國宣誓在日本國施政的領(lǐng)域下，如果任何一方受到武力攻擊，依照本國憲法的規(guī)定和手續(xù)，采取行動對付共同的危險。1972年8月，美國國務(wù)院制定的題為《尖閣列島》的文件中提出："鑒于美國認可琉球已經(jīng)歸還日本，一些日本人據(jù)此認為第五條適用于保護釣魚島免受外國入侵，因此，美國的"中立"立場與《日美共同合作和安全條約》第五條相互矛盾".可以預(yù)見的是，"將來隨著釣魚島附近勘探出儲量豐富的石油資源，當(dāng)中日關(guān)系因此惡化時《日美共同合作和安全條約》第五條將獲得更多的關(guān)注".
事態(tài)進展正如美國國務(wù)院所預(yù)料，在美國堅持對釣魚島地位既定立場不變的情況下，日本轉(zhuǎn)而試探美國《日美共同合作和安全條約》是否適用于釣魚島。1974年3月9日，日本防衛(wèi)廳長官山中與美國駐東京使館參贊舉行會談。山中詢問，美國目前在中越南沙群島爭端中采取"不干涉"政策。日本想知道美國是否將釣魚島納入《日美共同合作和安全條約》之中。如果中國進攻這些島嶼，日本將迎戰(zhàn)。在此種局勢下，日本須知道美國軍隊將采取何種行動。對此，美國沒有正面回應(yīng)日本，其給出的答復(fù)是：美國的立場是第二次世界大戰(zhàn)后釣魚島在日本施政之下，在《返還琉球協(xié)議》中恢復(fù)了其既有地位。美國在上述島嶼主權(quán)歸屬方面沒有立場，爭端不受美國對琉球群島的占領(lǐng)以及返還的影響。美國確信，爭端應(yīng)當(dāng)和平解決。釣魚島屬于安全防衛(wèi)條約之內(nèi)，因為美國已經(jīng)意識到釣魚島在日本管理之下。山中進一步追問，作為防衛(wèi)長官，需要了解美國下一步的想法，即如果中國試圖從日本手中奪回釣魚島，美國作何打算？""美國對此未置可否。1974年3月29日，日本外務(wù)省官員大河原良雄與美國駐東京使團-參贊休史密斯討論日本防衛(wèi)廳長官訪美計劃事宜。大河原良雄重提此前山中曾向美方詢問的問題，即美國是否以某種方式支持其對釣魚島的領(lǐng)土要求。休史密斯指出，美國沒有改變既定立場的可能，而且敦促山中不要對美國的反應(yīng)（釣魚島受到威脅時）作出任何澄清說明，并強調(diào)山中的做法沒有益處。
三、尼克松政府與臺灣當(dāng)局關(guān)于釣魚島問題的交涉
在中美關(guān)系正常化之前，由于美國尚未與臺灣當(dāng)局"斷交",因而尼克松政府是通過臺灣當(dāng)局交涉釣魚島問題的。1970年9月10日，美國國務(wù)院就釣魚島問題發(fā)表偏袒日本的聲明，該聲明立即引起了臺灣民眾的不滿。臺灣民眾和海外華人舉行了抗議示威。在輿論的影響下，臺"駐美大使"周書楷向美國提出釣魚島問題。9月16日，周書楷向美國亞太事務(wù)助理國務(wù)卿馬歇爾·格林提交了長達4頁的備忘錄，提出臺灣當(dāng)局反對日本政府對釣魚島的主權(quán)要求。1971年4月12日，周書楷繼續(xù)向美方提出要求："釣魚島的最終處置應(yīng)當(dāng)公開，臺灣當(dāng)局有能力采取保護措施",并強調(diào)捍衛(wèi)釣魚島的象征意義，"其與保護中國民族利益相關(guān)，美國國務(wù)院關(guān)于釣魚島的聲明勢必引起強烈反響，并將導(dǎo)致華人運動".休史密斯認為，臺灣民眾反對日本控制釣魚島的示威活動是對美國對華政策和石油勘探的不滿。周書楷指出，美國制定外交政策時應(yīng)考慮臺灣華人的情感，特別是釣魚島問題。作為中國人，他們的民族情感深深卷入。尼克松對于周書楷提出的要求只是表示，考慮海外華人的政治觀點是必要的。
與此同時，蔣介石還要求周書楷向尼克松和基辛格交涉此事。基辛格表示，他正著手研究，并責(zé)成何志立提交一份相關(guān)報告。4月13日，何志立向基辛格提交了報告。報告首先概述了1971年3月15日臺灣當(dāng)局向美國國務(wù)院聲明關(guān)于釣魚島問題的立場主張："從15世紀起，中國史料記載中就將釣魚島作為臺灣和琉球的分界線。釣魚島的地理構(gòu)造與臺灣附屬島嶼相似，釣魚島更接近臺灣而非琉球，并與琉球大陸架分離。臺灣漁民在釣魚島上有捕魚的傳統(tǒng)。日本政府在甲午戰(zhàn)爭時期割占澎湖列島之前沒有將釣魚島并入琉球"."從國際法的角度，軍事占領(lǐng)區(qū)并不影響其最終主權(quán)歸屬。在1972年美國結(jié)束對琉球占領(lǐng)之際，要求美國尊重中國對釣魚島的主權(quán)并將其歸還".何志立認為，日本也會羅列類似的對立主張，美國國務(wù)院的立場是："美國1945年占領(lǐng)琉球群島和釣魚島，在1972年歸還日本時，美國不對爭端中的任何部分作出判定，分歧應(yīng)由相關(guān)各方直接解決".基辛格對此表示："現(xiàn)在對此討論已經(jīng)沒有意義了，因為美國已經(jīng)將其交與日本，當(dāng)務(wù)之急是如何使美國保持更為中立的立場".
與基辛格的主張不同，美國駐臺"大使"肯尼迪提出了新的解決方案。在日美紡織品談判進展困難的1971年，他向總統(tǒng)建言，美國應(yīng)拒絕向日本返還釣魚島諸島，以此作為同日本和臺灣當(dāng)局進行紡織品談判時敦促臺灣當(dāng)局讓步的"唯一"對策。1971年6月，肯尼迪建議必須給日本在紡織品問題上持不妥協(xié)的態(tài)度一點"威嚇效果",美國可以利用釣魚島換取臺灣當(dāng)局對日美紡織品談判的支持，因為當(dāng)前"沒有比解決紡織品爭端，為解決國際貿(mào)易困境鋪平道路更為重要和更有影響的事情了".肯尼迪指出，釣魚島問題對于臺灣當(dāng)局來說，具有重要意義，如果美國保留釣魚島的行政控制權(quán)，將極大提高臺灣的輿論士氣，因為他們對該問題表現(xiàn)出很大的意志力。這給人一種直接暗示：美國在臺灣利益的連貫性以及對臺灣當(dāng)局的支持，并使臺灣當(dāng)局在島內(nèi)外保留顏面。此外也給日本一個震撼效應(yīng)，"必須使日本明白：日本再也不能將其向美國提出的所有要求當(dāng)成理所當(dāng)然的事情"."釣魚島在歷史和地理上不屬于琉球的一部分，美國在第二次世界大戰(zhàn)后對釣魚島進行托管。如果我們把釣魚島的管理權(quán)交與日本，將使臺灣大失顏面。因為這些島嶼的歸屬尚存爭議，美國有理由在爭端得到解決之前管理這些島嶼。臺灣方面堅持，一旦獲得釣魚島的行政管理權(quán)，日本將絕對不會放棄其控制。我絕非建議我們把這些島嶼交與臺灣。相反，我強力建議，明智之舉是保持現(xiàn)狀，而不是允許日本行使行政管理權(quán)，而使臺灣丟臉".
肯尼迪深知此事風(fēng)險很高，于是提請總統(tǒng)作出最終定奪。6月7日，先是由基辛格和總統(tǒng)政治事務(wù)助理國務(wù)卿約翰森當(dāng)天早上通過電話討論該問題。約翰森指出，美國在釣魚島問題上采取的原則是：美國從日本獲得釣魚島的管理權(quán)并將其返還日本，不偏袒任何一方權(quán)利--（美國）在臺灣和日本之間沒有立場。同一天，尼克松、基辛格和總統(tǒng)國際經(jīng)濟事務(wù)助理彼得森在戴維營會見，尼克松作出最終決定：美國在釣魚島問題上將不改變立場。其原因是，此舉（不將釣魚島"施政權(quán)"返還日本）走得太遠，意味著美國將"收回太多的承諾".盡管彼得森一再強調(diào)肯尼迪建議的重要性，但尼克松對此只是"遺憾地表示愛莫能助，決定不可更改".尼克松還責(zé)成彼得森以后不要再提及此事。
6月7日，肯尼迪將尼克松關(guān)于釣魚島的上述決定告知蔣經(jīng)國。蔣經(jīng)國要求美國政府在美日簽署《返還琉球協(xié)議》時，直接聲明釣魚島地位未定，爭端應(yīng)由相關(guān)各方解決。美方滿足了臺灣當(dāng)局的部分要求。6月9日，在巴黎會談時，美國國務(wù)卿羅杰斯對日本外相愛知提出該問題，強烈要求日本政府在琉球協(xié)議簽署（6月17日之前）與臺灣當(dāng)局討論該問題。羅杰斯還告知美國國務(wù)院發(fā)言人將在17日發(fā)表聲明：將釣魚島的"行政權(quán)"歸還日本，但絕不損害臺灣當(dāng)局對釣魚島的潛在要求。在美國的要求下，6月15日，愛知在東京會見臺灣當(dāng)局駐日"大使",雙方討論了釣魚島問題。由于會談沒有取得進展，7月12日，蔣經(jīng)國向美國抱怨：日本至今拒絕就該問題進行任何有意義的會談。
尼克松政府時期是美國的釣魚島政策基本定位的階段。在美國返還琉球過程中，將釣魚島的"施政權(quán)"擅自返還日本，成為中日釣魚島爭端的直接導(dǎo)火索。在釣魚島主權(quán)歸屬問題上，尼克松政府保持"中立"立場，即聲明《返還琉球協(xié)議》不影響釣魚島的主權(quán)歸屬問題，爭端由相關(guān)各方協(xié)商解決。但同時必須看到，這種"中立"立場是在美國將琉球群島的"施政權(quán)"連同釣魚島交與日本之后作出的。美國在與臺灣當(dāng)局交涉釣魚島問題時，其立場是建議日本與臺灣當(dāng)局進行協(xié)商解決。在日本和臺灣當(dāng)局之間，尼克松政府試圖作出一種平衡：一方面否決了將釣魚島的"施政權(quán)"重新從日本手中收回的建議；另一方面，美國淡化甚至極力回避將《日美共同合作和安全條約》適用于釣魚島。毋庸置疑，尼克松政府時期美國的釣魚島政策對中國釣魚島的主權(quán)權(quán)益產(chǎn)生了消極影響。盡管美國一再告誡日本其對琉球群島"施政權(quán)"的移交對釣魚島主權(quán)歸屬不產(chǎn)生法律效力，但它卻具有政治意義，強化了日本對釣魚島主權(quán)的政治圖謀，成為其覬覦釣魚島主權(quán)時常援引的所謂條約"依據(jù)".
