雍正改革的啟示：授人以漁一定比授人以魚好嗎
摘自《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》 作者：張劍鋒

    老子說：“授人以魚，不如授之以漁”，這句話的意思大概是說與其給人一些實(shí)際物質(zhì)財(cái)富，不如給他獲得這些物質(zhì)財(cái)富的手段更好。然而，如果我們仔細(xì)想一想，授人以漁就真的一定比授人以魚好嗎？如果授的是釣魚竿、漁網(wǎng)，可能還是不錯(cuò)的。但如果授得是用毒藥毒魚、用炸藥炸魚、甚至是涸澤而漁呢？聽起來像是抬杠，但這種情況還確實(shí)存在，而且并不鮮見。雍正皇帝推動(dòng)的火耗歸公改革就是一個(gè)值得人們深思的故事。
    所謂“火耗”，是指明清賦稅普遍征銀，百姓所繳的銀子由于納稅量不太多，大多以小塊的碎銀為主，各州縣衙府匯總上繳國(guó)庫時(shí)，要將碎銀熔煉成大塊，在碎銀熔煉過程中發(fā)生的損耗。州縣官吏要求百姓補(bǔ)足這部分“火耗”，于是在應(yīng)繳稅銀之外，納稅人還要多繳一些。按照碎銀熔煉損耗規(guī)律，一般損耗率在1%—2%左右。然而州縣官吏實(shí)際征收的卻比這個(gè)損耗率要大得多，到清康熙后期各省征收火耗一般省份達(dá)到三四錢，最高的達(dá)到七八錢，附加稅可以高達(dá)正稅的70%—80%！
    乍一看來，這也沒有什么特別的，不過是個(gè)普通的貪污腐敗案件罷了。但是，與其他的貪污案不同，征收火耗在明清時(shí)期卻是公開進(jìn)行的“準(zhǔn)合法”行為。上自天子，下至黎民，都知道官員們?cè)谡魇栈鸷?，而且都知道征收額比實(shí)際發(fā)生的損耗額要大得多，卻沒有人站出來說這些官員在貪污腐敗，并把他們繩之以法。這是為什么呢？
    原來，明清兩朝對(duì)官員采取的是薄俸政策。一名總督、巡撫一級(jí)的高官，年俸不過幾十、百把兩銀子，辦公開支也只有一百兩銀子。這已經(jīng)到了荒謬的程度了。毫無疑問，這樣的制度在現(xiàn)實(shí)生活中是無法執(zhí)行的。然而朝廷又不愿意給官員們多發(fā)錢。怎么辦呢？也許是受了授人以漁的啟發(fā)吧，朝廷想出了一個(gè)好主意——魚（錢）不能發(fā)，但是可以發(fā)漁（收錢）的權(quán)力——你們自己收火耗去吧，朝廷睜一只眼閉一只眼好了。
    這個(gè)政策確實(shí)“有效”。原本苦哈哈的官位現(xiàn)在一下子就成了美差。官員們像餓狼一樣撲向治下的百姓們，拼命的征收起火耗來。原本可能收一錢就能滿足正常的需求，現(xiàn)在要收三四錢，甚至七八錢！這也不奇怪，朝廷本來就沒有對(duì)火耗的征收標(biāo)準(zhǔn)做出一個(gè)明確的規(guī)定，而且也無法進(jìn)行有效監(jiān)管，干嘛不把政策用足呢？何況這可是朝廷默許的，就算是靠收火耗撈得盆滿缽滿，也還是個(gè)“清官”呢！但這畢竟不是名正言順的事情，一定的風(fēng)險(xiǎn)還是有的，必須多撈一點(diǎn)作為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。而且好處不能自己獨(dú)吞啊！不然不方便收火耗的其他人眼紅怎么辦？從地方上的各級(jí)上司，到京官老爺們那是一個(gè)也不能少的，逢年過節(jié)的節(jié)禮、冰敬、炭敬都得勤著送。錢不用擔(dān)心，只要多收兩錢火耗就足夠了。至于老百姓的死活嘛，誰管他！
    火耗的毒瘤越長(zhǎng)越大，壓榨百姓，侵蝕稅收，腐蝕官員，終于到了讓人忍無可忍的地步。清雍正元年，從山西開始試點(diǎn)，雍正皇帝開始了“火耗歸公”的改革。改革的思路很明確，就是規(guī)定統(tǒng)一的火耗征收標(biāo)準(zhǔn)（一般為10%到15%），直接征收到中央。再由中央向各級(jí)官員發(fā)放養(yǎng)廉銀，以彌補(bǔ)個(gè)人收入和辦公經(jīng)費(fèi)的不足。
    這是一種一舉數(shù)得的做法：對(duì)老百姓來說，火耗征收的標(biāo)準(zhǔn)大大降低了，只有此前的幾分之一。對(duì)朝廷來說，原本落入官員口袋里的火耗收入進(jìn)了國(guó)庫，在支出一部分作為養(yǎng)廉銀之后，還能有不少富余。而且百姓安居、吏治改善，對(duì)朝廷而言也是件好事。對(duì)于不那么貪心的官員來說，原來拿的是灰色收入，不得不受官場(chǎng)陋規(guī)影響，與貪官污吏同流合污，日子過得其實(shí)也很壓抑?，F(xiàn)在有了合法的養(yǎng)廉銀，可以過上體面的生活，做個(gè)堂堂正正的清官，雖然實(shí)際收入比原來要少一些，但生活總的來說還是更舒心了。唯一遭到打擊的是那些財(cái)路被斷了的貪官。而朝廷以前一個(gè)子也拿不到，現(xiàn)在有了幾千上萬雪花銀的收入，國(guó)庫也更加充實(shí)了?？芍^皆大歡喜。
    從火耗歸公的例子我們可以看出，應(yīng)該直接去授人以漁，還是自己去漁然后再授人以魚，是有條件的。主要是看誰去漁能更好、更有效的利用資源，更不會(huì)造成貪污浪費(fèi)，更不至于涸澤而漁，就應(yīng)該讓誰去漁，而別人則等著拿魚。從征收火耗的例子來說，地方官自收自支，自然有動(dòng)機(jī)要把稅賦征收最大化。即使有少數(shù)人原本不想征收太多稅賦，但這個(gè)利益網(wǎng)已經(jīng)遍及整個(gè)官場(chǎng)，那些等著他送冰敬、炭敬的人可不會(huì)按清官的標(biāo)準(zhǔn)來要求他，所以少收了也不行。同時(shí)官員們既不用向百姓負(fù)責(zé)，所需要負(fù)責(zé)的朝廷或皇帝又因?yàn)?ldquo;天高皇帝遠(yuǎn)”，與百姓信息溝通極其不通暢，只知道地方官在征收火耗（而這是朝廷默許的），卻不知道火耗真正的征收數(shù)額是否過量以及對(duì)百姓造成多大的負(fù)擔(dān)，因而無法對(duì)火耗征收進(jìn)行有效監(jiān)管。這就導(dǎo)致對(duì)火耗征收的制約因素幾乎為零，那地方官們豈有不涸澤而漁的？而由中央政府或朝廷來征收火耗，情況就會(huì)好得多。由于收支被分成了兩條線，相對(duì)來說，朝廷受官員個(gè)人私利的影響較小（中央政府制定政策的官員不經(jīng)手火耗征收，因此在其中沒有直接的好處，而皇帝與此就更沒有好處了），而受百姓安定程度的影響較大，因此更傾向于理性的征收火耗，而且也可以以更為統(tǒng)一、透明的方式進(jìn)行火耗的征收和養(yǎng)廉銀的分配，以避免各種弊端。雖然火耗的征收還是要由地方官經(jīng)手辦理，仍有徇私舞弊的可能，但這已經(jīng)是徹頭徹尾的貪污腐敗了，不會(huì)與朝廷默許的灰色收入相混淆，打擊起來要比此前容易多了。
    時(shí)至今日，火耗征收早已不存在了，但是授人以魚還是授人以漁的爭(zhēng)議卻依然屢見不鮮，以藥補(bǔ)醫(yī)就是一個(gè)例子。這個(gè)情況與征收火耗非常相似。國(guó)家不給醫(yī)院足夠的經(jīng)費(fèi)，而是給他們自己“創(chuàng)收”的權(quán)力——即有權(quán)加價(jià)賣藥。與地方官們一樣，醫(yī)院自然也是從自身利益最大化的角度出發(fā)，希望創(chuàng)收越多越好。而國(guó)家?guī)缀鯚o法有效監(jiān)控醫(yī)院創(chuàng)收的數(shù)量是否合理——即使國(guó)家可以規(guī)定每種藥品的加價(jià)幅度，醫(yī)院也可以通過向病人多開藥品、開貴藥品的方式來規(guī)避。巨大的信息不對(duì)稱既存在于國(guó)家和醫(yī)院之間，也存在于醫(yī)院和病人之間——醫(yī)生說你要吃這么多藥，做這么多檢查，說昂貴的藥和檢查效果比較好，你吃不吃？要錢還是要命？在這種情況下，醫(yī)院撈了過多的外快，病人支出了過多的費(fèi)用，而藥品和各種醫(yī)療服務(wù)則被過度濫用，既浪費(fèi)了寶貴的資源，又因?yàn)E用藥物而損害了病人的健康。因此，看病難、看病貴成為了一個(gè)普遍的社會(huì)問題，直至影響到社會(huì)穩(wěn)定。
    如果參考雍正火耗歸公改革的經(jīng)驗(yàn)，在醫(yī)療體制改革方面也把授人以漁改成授人以魚，將醫(yī)藥徹底分家，放棄以藥補(bǔ)醫(yī)，改以由國(guó)家提供醫(yī)療經(jīng)費(fèi)的話，有可能也能收到類似的一舉多得的效果：醫(yī)藥資源不會(huì)再被浪費(fèi)，一些黑心醫(yī)院多收的藥費(fèi)被迫吐出來一部分，這就使社會(huì)財(cái)富的“大餅”整體得以做大。即使政府只是簡(jiǎn)單的做一個(gè)轉(zhuǎn)移支付的橋梁——從民眾那里征稅再撥付給醫(yī)院做正常經(jīng)費(fèi)，民眾也可以大大降低實(shí)際負(fù)擔(dān)。更何況政府財(cái)政還有進(jìn)行社會(huì)再分配的作用，那么這種做法的社會(huì)效益就更高了。
    綜上所述，授人以魚還是授人以漁，這是一個(gè)問題。并不見得授人以魚就是增加財(cái)政負(fù)擔(dān)、打擊基層積極性。雖然有的時(shí)候確實(shí)如此，但也有的時(shí)候增加的財(cái)政負(fù)擔(dān)可以被減少了更多的群眾負(fù)擔(dān)所抵消，而且基層被打擊的則是貪得無厭、橫征暴斂的積極性。至于哪種情況適用哪種做法，則需要根據(jù)具體情況，對(duì)不同人員的利益驅(qū)動(dòng)、所受約束情況、信息對(duì)稱程度等角度進(jìn)行深入分析，才能做到讓最合適的人去漁，而給其他的人魚。