全面從嚴(yán)治黨包含有制度治黨，或曰依規(guī)治黨。中國(guó)共產(chǎn)黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這就內(nèi)在地要求黨內(nèi)的運(yùn)行規(guī)矩與法治國(guó)家相協(xié)調(diào)。

 

　　在“四個(gè)全面”的總體布局中，全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略意義、核心功能是確保實(shí)現(xiàn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮政治保障作用。但全面從嚴(yán)治黨并非單向度對(duì)其他方面發(fā)揮作用，而是與深化改革、依法治國(guó)共同形成相互作用、相互影響、相互滲透的一體化過(guò)程。

 

　　深化改革、依法治國(guó)關(guān)鍵在于堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式

 

　　黨的建設(shè)有狹義與廣義之分。狹義的黨建僅指黨的思想、組織、作風(fēng)、制度建設(shè)，廣義的黨建除上述自身建設(shè)內(nèi)容外，還包括黨對(duì)國(guó)家與社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容。本文從廣義上談全面從嚴(yán)治黨。

 

　　全面深化改革當(dāng)下的一個(gè)重點(diǎn)是政府簡(jiǎn)政放權(quán)，但簡(jiǎn)政放權(quán)的最大障礙并非來(lái)自社會(huì)，恰恰來(lái)自某些固化的利益——部門(mén)利益或行業(yè)利益。因此，在改革中難免出現(xiàn)一些“怪”現(xiàn)象：某些部門(mén)把某些有利可圖的事項(xiàng)下放給自己的下屬事業(yè)單位;“打包改革”(原有的多個(gè)審批事項(xiàng)打包為一項(xiàng)保留下來(lái)，下放審批權(quán)則把原有的一項(xiàng)拆分為若干項(xiàng)下放);有的城市咫尺相鄰的兩個(gè)中心城區(qū)，各自保留的事項(xiàng)可以相差一倍以上，令人感嘆權(quán)力下放或保留的彈性太大;有的嚴(yán)重滯后于時(shí)勢(shì)的部門(mén)行政法規(guī)因其維護(hù)了特定行業(yè)的利益也難于修訂，等等。究其根源，在于到目前為止的權(quán)力下放均是政府部門(mén)“自我確權(quán)”。所謂“自我確權(quán)”，說(shuō)白了就是自己給自己授權(quán)，該下放的事項(xiàng)、不該下放的事項(xiàng)由自己說(shuō)了算，甚至說(shuō)不清這些做法究竟是于法有據(jù)還是于法無(wú)據(jù)。僅就筆者所了解的縣以下基層干部的反映而言，大多認(rèn)為雖然創(chuàng)辦企業(yè)的一些前置條件減少了，但總起來(lái)講沒(méi)有切身感受到權(quán)力下放的力度與“好處”。

 

　　這里的問(wèn)題，說(shuō)到底就是權(quán)力的邊界、權(quán)力的大小由誰(shuí)說(shuō)了算。按照黨的十八屆四中全會(huì)精神，應(yīng)是一切改革于法有據(jù)，政府哪些權(quán)力該下放哪些不該下放，應(yīng)由政府部門(mén)、行政相對(duì)人、科研機(jī)構(gòu)和人大專(zhuān)委會(huì)等力量共同確權(quán)，防止部門(mén)利益行業(yè)利益主導(dǎo)確權(quán)。但是，政府主動(dòng)求助于人大確權(quán)或人大主動(dòng)插手政府放權(quán)，在政治資源的動(dòng)員與整合方面都有一定局限性，真正能夠統(tǒng)攬全局、協(xié)同多方力量共同探討政府確權(quán)的，還是執(zhí)政主體——中國(guó)共產(chǎn)黨。更具體地說(shuō)，在十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)大政方針的頂層設(shè)計(jì)之后，還需要再行次級(jí)層面的整合，超越于政府部門(mén)利益之上，把政府、行政相對(duì)人、科研機(jī)構(gòu)、人大專(zhuān)委會(huì)等力量加以統(tǒng)籌安排，科學(xué)確定政府部門(mén)(至少是若干核心部門(mén))的職責(zé)權(quán)限，以權(quán)責(zé)最終由人大法定的方式推動(dòng)政府改革。

 

　　這里，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)政治作用就表現(xiàn)為如何打破利益固化的格局，如何動(dòng)用一切有利的政治資源，以法治的方式推動(dòng)改革而盡量減少隨意性，減少權(quán)力自我認(rèn)定的現(xiàn)象。黨的領(lǐng)導(dǎo)要堅(jiān)持，領(lǐng)導(dǎo)方式要改革，領(lǐng)導(dǎo)水平要隨著時(shí)代的發(fā)展不斷提升。只有在腳踏實(shí)地推動(dòng)全面深化改革中，黨的建設(shè)才能達(dá)到更高水平。

 

　　依法治國(guó)與依規(guī)治黨相協(xié)調(diào)才能實(shí)現(xiàn)執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變

 

　　黨與法的關(guān)系，從根本上講是政治與法律的關(guān)系。任何國(guó)家的法治體系都是在特定政治環(huán)境中運(yùn)行的，都是對(duì)既成的政治關(guān)系和社會(huì)關(guān)系的認(rèn)定。正因?yàn)槿绱?，所以很多?guó)家的憲法和法律都不允許以推翻現(xiàn)行國(guó)家政權(quán)為目的進(jìn)行顛覆活動(dòng)。中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路、法治理論、法治體系，是對(duì)現(xiàn)存的中國(guó)政治關(guān)系和社會(huì)關(guān)系的認(rèn)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)到底是法治的特定政治環(huán)境和政治條件，是法治運(yùn)行的政治生態(tài)。但是，法治建設(shè)畢竟有其客觀規(guī)律，保障司法公正就需要有司法運(yùn)行的相對(duì)獨(dú)立性，因此，也恰恰因此，又決定了全面依法治國(guó)必須改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律，但黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這就是既體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，又是對(duì)黨自身的制約。

 

　　全面從嚴(yán)治黨包含有制度治黨，或曰依規(guī)治黨。中國(guó)共產(chǎn)黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這就內(nèi)在地要求黨內(nèi)的運(yùn)行規(guī)矩與法治國(guó)家相協(xié)調(diào)。

 

　　在黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系中，一方面，二者的適用范圍、適用對(duì)象、道德層次要求、懲戒手段不同，黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法;另一方面二者精神實(shí)質(zhì)有相通之處，如黨的宗旨和國(guó)家政權(quán)的宗旨都定位于為人民服務(wù)，組織原則都定位于民主集中制，等等。但在現(xiàn)實(shí)操作層面，二者仍有許多需要協(xié)調(diào)之處。

 

　　比如，十八屆三中全會(huì)提出“規(guī)范各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限，科學(xué)配置黨政職能部門(mén)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責(zé)定位和工作任務(wù)”。這里的關(guān)鍵詞在于“黨”，因?yàn)檫^(guò)去的歷次改革大多僅針對(duì)政府職權(quán)，但實(shí)踐中也出現(xiàn)了周永康、令計(jì)劃、蘇榮、白恩培等擔(dān)任黨的重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)卻有嚴(yán)重違紀(jì)違法行為的現(xiàn)象，所以，中央把黨與政并列提出規(guī)范權(quán)責(zé)，其重大意義不容低估，是一項(xiàng)重大、艱巨而敏感的改革任務(wù)。既然是規(guī)范黨與政權(quán)力、職能和責(zé)任，那么，就牽涉到黨、人大、政府的相互關(guān)系，各自決策邊界與法定責(zé)任，牽涉到需要統(tǒng)籌審定黨內(nèi)規(guī)定與國(guó)法有無(wú)矛盾之處，盡可能協(xié)調(diào)、相互銜接，以防止出現(xiàn)操作層面的矛盾。

 

　　再如，慣例上黨的各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)(一把手)往往“管全面”，那么，在權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)和依法治國(guó)的背景下，對(duì)“管全面”如何規(guī)范，以及如何確權(quán)，都既是全面深化改革、全面依法治國(guó)的重要任務(wù)，也是如何改進(jìn)黨內(nèi)權(quán)力體制與運(yùn)行機(jī)制的任務(wù)。深化改革、依法治國(guó)與全面從嚴(yán)治黨三者并舉，把依法治國(guó)與依規(guī)治黨協(xié)調(diào)起來(lái)，才能最大限度減少濫用權(quán)力的空間和機(jī)會(huì)，使各方權(quán)力運(yùn)行有序。

 

　　科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政是中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)有的基本的執(zhí)政方式，黨的領(lǐng)導(dǎo)能力就體現(xiàn)于把深化改革與法治建設(shè)的統(tǒng)籌聯(lián)結(jié)之中，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式執(zhí)政方式也只有在這種統(tǒng)籌安排、依法改革的頂層設(shè)計(jì)之中才能真正實(shí)現(xiàn)自身的轉(zhuǎn)變，全面從嚴(yán)治黨的水平也蘊(yùn)含于其中。

 

　　在推動(dòng)改革與法治建設(shè)中提升全面從嚴(yán)治黨水平

 

　　“四個(gè)全面”作為中國(guó)特色社會(huì)主義的總體布局是有機(jī)統(tǒng)一的整體。黨只有解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，推動(dòng)自身改革，才能為其他三個(gè)全面提供政治保障，又在推進(jìn)全面深化改革和全面依法治國(guó)中提升管黨治黨的水平。

 

　　在完成黨的中心工作中堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨。密切聯(lián)系黨的中心工作加強(qiáng)黨的建設(shè)是中國(guó)共產(chǎn)黨的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)。黨的十八大指出，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是興國(guó)之要，發(fā)展仍是解決我國(guó)所有問(wèn)題的關(guān)鍵”。因此，抓住科學(xué)發(fā)展這個(gè)中心工作，通過(guò)深化改革和依法治國(guó)來(lái)推動(dòng)發(fā)展，是黨的建設(shè)成效和執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)。全面從嚴(yán)治黨絕不是脫離中心工作、就黨建搞黨建。全面從嚴(yán)治黨只有與中心工作一起謀劃、一起部署、一起考核才能實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”的協(xié)調(diào)發(fā)展。在這一問(wèn)題上，需反對(duì)以形式主義搞黨建，反對(duì)脫離中心工作的空頭黨建，堅(jiān)持黨的建設(shè)與中心工作一起謀劃、一起部署、一起考核，防止黨建與中心工作成為“兩張皮”。

 

　　在領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革中“重構(gòu)政治生態(tài)”。習(xí)近平總書(shū)記提出重構(gòu)政治生態(tài)問(wèn)題，主要源于一些地方和部門(mén)政治生活非正常，其表現(xiàn)形式多種多樣，有的是形成形形色色的圈子文化，獨(dú)斷專(zhuān)行與軟弱渙散同時(shí)并存，有的形成系統(tǒng)性、塌方式、家族式腐敗，等等。構(gòu)建風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，其“治本”之道，就是從經(jīng)濟(jì)體制上減少權(quán)力干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的空間，政治上對(duì)權(quán)力過(guò)于集中進(jìn)行改革，對(duì)干部人事制度特別是選人用人機(jī)制進(jìn)行改革。這恰恰是黨的十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)所強(qiáng)調(diào)的市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，政治方面強(qiáng)化權(quán)力制約和監(jiān)督體系，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。這兩大領(lǐng)域又都需要法治的保障和規(guī)范。如果我們真正把三中全會(huì)與四中全會(huì)的精神落在實(shí)處，就為全面從嚴(yán)治黨提供了良好的經(jīng)濟(jì)與政治基礎(chǔ)和條件，改變了政黨生存的社會(huì)生態(tài)和國(guó)家的政治生態(tài)。黨風(fēng)廉政和反腐敗的源頭治理就蘊(yùn)含在全面深化改革和全面依法治國(guó)之中。當(dāng)然，黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)也是構(gòu)成中國(guó)政治生態(tài)的重要要素，全面從嚴(yán)治黨意味著黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范、干凈，與國(guó)家政治生態(tài)相互滲透。

 

　　建設(shè)兩個(gè)“服務(wù)型”，形成黨的作風(fēng)建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制。所謂兩個(gè)“服務(wù)型”，是指建設(shè)服務(wù)型政府、服務(wù)型基層黨組織。黨的作風(fēng)建設(shè)、干部隊(duì)伍的作風(fēng)建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的重要內(nèi)容之一。作風(fēng)問(wèn)題有領(lǐng)導(dǎo)者、干部個(gè)體因素的影響，更有制度的整體導(dǎo)向、規(guī)范、約束的影響。從實(shí)踐來(lái)看，在打造服務(wù)型基層黨組織方面，各地以創(chuàng)新精神努力探索服務(wù)于社會(huì)服務(wù)于群眾的多種途徑和形式，也確有很多具體成果。但在這些服務(wù)中也發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題。比如，某些基層黨組織為群眾代辦的一些事務(wù)，恰恰是服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)做的事，反映出服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變不到位;再如，社區(qū)黨組織、農(nóng)村黨組織所做的某些具體事項(xiàng)如關(guān)愛(ài)老人兒童等，如果由專(zhuān)業(yè)的社會(huì)組織來(lái)做效果會(huì)更好(其專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng))，又反映出社會(huì)組織發(fā)育的滯后，黨組織不得已替代了專(zhuān)業(yè)組織的工作。因此，從源頭上來(lái)看，一是以法治的途徑打造服務(wù)型政府，加快政府職能轉(zhuǎn)變，迫使所有的工作人員只能按照權(quán)力清單為管理對(duì)象服務(wù)而不能濫用權(quán)力和不作為，是根本所在。二是提高社會(huì)治理水平，引導(dǎo)社會(huì)組織的健康有序發(fā)展。服務(wù)型基層黨組織建設(shè)，與服務(wù)型政府、社會(huì)治理共同發(fā)展，形成合力，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，才能形成作風(fēng)建設(shè)長(zhǎng)效化機(jī)制。