作為十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議的重要議程之一，立法法修正案草案提請(qǐng)大會(huì)審議。這也是立法法頒布15年來(lái)的首次修改。此次調(diào)整重心有兩大方面：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，以及國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止。

    2014年是全面推進(jìn)依法治國(guó)的開(kāi)局之年，依法治國(guó)首要前提是有法可依，怎樣做好立法工作就成為關(guān)鍵。立法法作為一部管法的法，通俗地說(shuō)，它決定著需要制定哪些法律，由誰(shuí)來(lái)制定法律和怎樣制定法律這幾個(gè)基本的問(wèn)題。從去年8月全國(guó)人大常委會(huì)第一次審議立法法修正案草案開(kāi)始，半年多來(lái)，這一草案歷經(jīng)了“一審”——“公開(kāi)征求意見(jiàn)”——“再審”——“公開(kāi)征求意見(jiàn)”的“長(zhǎng)途跋涉”，最終擺到全國(guó)人大代表眼前，接受一場(chǎng)規(guī)格罕見(jiàn)的“三審”。

    黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制。這次立法法的修改同樣強(qiáng)調(diào)人大要主導(dǎo)立法。如何主導(dǎo)？一方面，要把事關(guān)人民群眾切身利益、事關(guān)利益分歧比較大、社會(huì)上比較關(guān)注的重大草案的起草權(quán)交給人大；另一方面，有關(guān)全局性、綜合性、基礎(chǔ)性的法律起草也要交由人大的專門委員會(huì)和常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)去起草。通過(guò)人大起草法律，將立法的主導(dǎo)權(quán)掌握在立法機(jī)關(guān)手中，從而改變現(xiàn)在由部門主導(dǎo)的格局。為此，修正案草案從幾個(gè)方面作出完善：一是全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排；二是加強(qiáng)和改進(jìn)法律起草機(jī)制；三是更多發(fā)揮人大代表在立法中的作用。這三個(gè)方面從不同角度、不同層次保障人大主導(dǎo)立法工作。

    稅收法定，正是在草案修正過(guò)程中保障人大主導(dǎo)立法的一大亮點(diǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出了落實(shí)稅收法定原則的明確要求。在十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)上，大會(huì)新聞發(fā)言人傅瑩介紹，總的目標(biāo)是要在2020年之前，全面落實(shí)稅收法定原則。事實(shí)上，立法體制中談全國(guó)人大主導(dǎo)權(quán)的問(wèn)題，主要體現(xiàn)為它的專屬立法的范圍究竟有多大。在現(xiàn)行的立法法中，稅收與財(cái)政、金融等被列為同一事項(xiàng)，不屬于人大專屬立法的領(lǐng)域，將稅收“淹沒(méi)”在眾多的一般事項(xiàng)中，未能充分體現(xiàn)出稅收應(yīng)有的特殊地位和作用。立法法修正案草案將“稅收”的專屬立法權(quán)單列，并規(guī)定“稅種的開(kāi)征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能制定法律。排斥或者不允許用其他的方式來(lái)制定關(guān)于稅收的立法，對(duì)于深化改革的意義非常重大。稅收是財(cái)政收入制度中最重要的一部分，也是分配制度的重要組成部分，稅收立法權(quán)力回歸全國(guó)人大，在推進(jìn)依法治國(guó)過(guò)程中的作用不可估量。

    以立法遏制行政權(quán)力的“任性”，成為修正案草案另一引人矚目的焦點(diǎn)。修正案草案規(guī)定：國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)在制定部門規(guī)章時(shí)，如果沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令作為依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。與此相似，地方政府在制定相應(yīng)規(guī)章時(shí)同樣如此。近年來(lái)，一些涉及公民權(quán)利義務(wù)方面的民生事項(xiàng)，原本應(yīng)該制定地方性法規(guī)，卻僅僅制定了地方政府規(guī)章，其合法性與公平性引發(fā)不少爭(zhēng)議。立法草案的新規(guī)定意味著，一些限行、限購(gòu)、限貸等地方限制性行政手段，今后將不能再“任性”。一些實(shí)施已經(jīng)超過(guò)兩年的地方性規(guī)章或紅頭文件將面臨法治的考驗(yàn)，若想繼續(xù)實(shí)施則必須經(jīng)本級(jí)人大立法程序，上升為地方性法規(guī)。而一些與上位法明顯相抵觸的地方性規(guī)章，則須及時(shí)修改或廢止。不難看出，此次立法法修改，將進(jìn)一步厘清地方政府權(quán)力的邊界。

    中國(guó)特色法律體系已經(jīng)形成，但并不意味著立法任務(wù)已經(jīng)完成，法律體系需要隨著社會(huì)的發(fā)展不斷完善。依法治國(guó)的前提是良法的存在。良法從何而來(lái)？無(wú)疑需要立法法給出切實(shí)可行的答案與有效的制度基礎(chǔ)。