十八屆四中全會(huì)24字框定法治政府建設(shè)目標(biāo)權(quán)威人士解讀
下午3點(diǎn),正是政府部門(mén)辦公時(shí)間。然而,在湖北省武漢市江夏區(qū)紙坊街辦事處計(jì)生辦公室內(nèi),三張辦公桌僅一名工作人員在辦公。據(jù)說(shuō),有兩名工作人員“下社區(qū)了”。
撥通一名“下社區(qū)”工作人員的手機(jī),這名工作人員稱(chēng),她正在體育館附近換衣服。
這一幕發(fā)生在今年4月29日。當(dāng)天,武漢市治庸辦作風(fēng)建設(shè)組暗訪機(jī)關(guān)作風(fēng),發(fā)現(xiàn)了不少問(wèn)題。
治理“庸懶散”“為官不為”等問(wèn)題,是近年來(lái)各地加強(qiáng)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)的一項(xiàng)重要工作。不過(guò),在廉政專(zhuān)家看來(lái),“庸懶散”“為官不為”等看似機(jī)關(guān)作風(fēng)問(wèn)題,實(shí)際上反映了政府管理部門(mén)權(quán)責(zé)不清晰。
這一問(wèn)題顯然已經(jīng)引起了中央的重視。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出,要建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制,加快建設(shè)“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信”的法治政府。
在北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安看來(lái),囊括了“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”“廉潔高效”等內(nèi)容的法治政府建設(shè),是建設(shè)法治國(guó)家的基本條件,也是建設(shè)法治社會(huì)的基本保障。
推進(jìn)依法行政成績(jī)斐然
在4月29日的暗訪后,武漢市江夏區(qū)那名“換衣服”的工作人員被扣發(fā)當(dāng)月績(jī)效工資,并被要求作書(shū)面檢討；分管領(lǐng)導(dǎo)也被誡勉談話。此外,武漢市對(duì)存在問(wèn)題的工作人員及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了問(wèn)責(zé)。
問(wèn)責(zé),是近些年頻頻出現(xiàn)的一個(gè)詞匯。姜明安認(rèn)為,健全完善問(wèn)責(zé)機(jī)制,是我國(guó)在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府過(guò)程中取得的一項(xiàng)成績(jī)。
對(duì)于我國(guó)法治政府建設(shè)過(guò)程,姜明安根據(jù)搜集的資料列了一串長(zhǎng)長(zhǎng)的清單。在這份清單中,有一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)——2004年,國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。
“國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》以來(lái),我們?cè)谕七M(jìn)依法行政,建設(shè)法治政府方面,取得了重大進(jìn)展,成績(jī)斐然。”姜明安說(shuō)。
重大進(jìn)展、斐然成績(jī)體現(xiàn)在哪些方面?姜明安將此總結(jié)為五個(gè)方面:
——制定了行政許可法、行政強(qiáng)制法、公務(wù)員法、政府信息公開(kāi)條例等一系列保障政府依法行政有法可依的法律、法規(guī),初步形成了中國(guó)特色的社會(huì)主義行政法律體系；
——改革了導(dǎo)致政府職能行使錯(cuò)位、越位、缺位的舊的行政管理體制,使政府職能逐步轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的領(lǐng)域,初步理順了政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系；
——確立了以人為本,服務(wù)優(yōu)先的執(zhí)法理念,在行政管理中不再以強(qiáng)制、處罰為基本手段,開(kāi)始注重采用說(shuō)服、指導(dǎo)、協(xié)商、對(duì)話等維護(hù)相對(duì)人尊嚴(yán)的柔性管理方式,逐步改變了傳統(tǒng)的效率優(yōu)先、以管制為中心的執(zhí)法模式；
——建立了體現(xiàn)公開(kāi)、公正、公平基本原則和反映現(xiàn)代法治理念的一系列行政法律程序制度,在行政決策中引入了聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、網(wǎng)上征求意見(jiàn)以及政府全體會(huì)議或常務(wù)會(huì)議就重大問(wèn)題進(jìn)行票決的民主化、科學(xué)化的機(jī)制,在行政執(zhí)法中推廣和實(shí)行了告知、說(shuō)明理由、聽(tīng)取申辯等與相對(duì)人互動(dòng)的現(xiàn)代文明執(zhí)法范式；
——健全完善了行政監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制,在進(jìn)一步加強(qiáng)行政監(jiān)察、審計(jì)和行政層級(jí)監(jiān)督等傳統(tǒng)監(jiān)督方式的同時(shí),又創(chuàng)新發(fā)展了巡視監(jiān)督、督察監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)媒體監(jiān)督等新的監(jiān)督機(jī)制。同時(shí),我們改進(jìn)和完善了行政責(zé)任機(jī)制,對(duì)造成人民生命財(cái)產(chǎn)損失、國(guó)家或公共利益損害,或者導(dǎo)致重大惡劣政治影響的事故、事件中的直接責(zé)任人和負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的公職人員實(shí)行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制。
六項(xiàng)目標(biāo)定位法治政府
姜明安在總結(jié)我國(guó)法治政府建設(shè)所取得成績(jī)的同時(shí),也注意到當(dāng)前一些地方在行政環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題。
發(fā)生在今年4月的甘肅省蘭州市自來(lái)水污染事件,讓姜明安記憶深刻:4月10日17時(shí)至11日凌晨2時(shí),蘭州市威立雅水務(wù)集團(tuán)公司出廠自來(lái)水笨含量高達(dá)118微克/升至200微克/升,遠(yuǎn)超出國(guó)家限值的10微克/升,嚴(yán)重威脅居民飲水安全。后經(jīng)查明,引起自來(lái)水笨超標(biāo)的原因是自來(lái)水水源周邊地下含油污水,而油污水形成的主要原因?yàn)樵m化公司原料動(dòng)力廠芳烴抽提裝置于1987年發(fā)生物理爆破事故和2002年原油蒸餾車(chē)間出口總管發(fā)生開(kāi)裂著火,使渣油泄出滲入地下所致。事故隱患存在這么多年,有關(guān)主管部門(mén)和監(jiān)管部門(mén)竟一直未能發(fā)現(xiàn)和處理,最終釀成事故。
“不作為或者亂作為的現(xiàn)象,說(shuō)明一些地方和部門(mén)仍存在背離法治、違法治理問(wèn)題。”姜明安說(shuō),這些問(wèn)題的存在,說(shuō)明我國(guó)的法治政府建設(shè)與中央確定的目標(biāo)和要求相比,還存在一定差距。
姜明安所說(shuō)的目標(biāo)和要求,就是《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中所提到的“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信”。
“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信,是四中全會(huì)“決定”確定的關(guān)于法治政府建設(shè)的六項(xiàng)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。”姜明安說(shuō),“職能科學(xué)”,要求政府職能的設(shè)定應(yīng)正確處理三大關(guān)系:一是正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系,凡是能由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的事項(xiàng),政府即不要越俎代庖,要保證市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用；二是正確處理政府和社會(huì)的關(guān)系,凡是能由公民個(gè)人決定和社會(huì)自律處理的事項(xiàng),政府應(yīng)盡量不予干預(yù),以調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的積極性和激化社會(huì)的活力；三是正確處理政府內(nèi)部的關(guān)系,包括上下級(jí)政府的縱向關(guān)系和政府部門(mén)間的橫向關(guān)系。在縱向關(guān)系上要科學(xué)配置上下級(jí)政府的職能,使之既保證上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的有效領(lǐng)導(dǎo),又有利于推進(jìn)政府管理重心下移,充分發(fā)揮基層政府的治理作用；在橫向關(guān)系上,要協(xié)調(diào)好各部門(mén)的相互關(guān)系,穩(wěn)步推進(jìn)“大部制”改革,以減少相互扯皮、相互掣肘的現(xiàn)象,發(fā)揮政府的整體效用。
“‘權(quán)責(zé)法定’要求用法律明確規(guī)定政府的職權(quán)和職責(zé),職權(quán)法定意味著給政府權(quán)力設(shè)定邊界,政府不能越過(guò)法定邊界行事,越過(guò)了就不僅其行為無(wú)效,還要被追究法律責(zé)任。職責(zé)法定意味著確定政府應(yīng)該做和必須做的事項(xiàng),政府不做或不用心做好就是不作為,不作為同樣要被追究法律責(zé)任。權(quán)責(zé)法定的宗旨在于保障政府不越位、不錯(cuò)位、不缺位。”姜明安說(shuō)。
對(duì)于“執(zhí)法嚴(yán)明”這一目標(biāo),姜明安的理解是,“執(zhí)法嚴(yán)明”要求政府部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)法,對(duì)違反社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)秩序和行政管理秩序的人和事應(yīng)嚴(yán)肅查處,依法應(yīng)監(jiān)督檢查的必須監(jiān)督檢查,依法應(yīng)給予行政處罰的必須給予行政處罰,依法應(yīng)對(duì)之采取行政強(qiáng)制措施的必須對(duì)之采取行政強(qiáng)制措施。當(dāng)然,執(zhí)法嚴(yán)明并不等于執(zhí)法只能有剛性而不能有柔性。執(zhí)法嚴(yán)明應(yīng)剛?cè)岵⑴e,該剛則剛,該柔剛?cè)帷?br />
“‘公開(kāi)公正’則包括‘公開(kāi)’和‘公正’兩項(xiàng)要求。”姜明安分析說(shuō),“公開(kāi)”是法律對(duì)政府行政行為程序的要求,“公開(kāi)”的宗旨首先在于保證行政相對(duì)人對(duì)政府行為的知情權(quán),以保護(hù)公民、法人和其他組織的實(shí)體合法權(quán)益。其次,“公開(kāi)”也是防止政府官員腐敗、濫權(quán)的需要；“公正”主要是法律對(duì)政府行政行為實(shí)體的要求,政府實(shí)施行政行為不得偏私,不得歧視,不得同樣情況不同對(duì)待,不同情況同樣對(duì)待。“公正”也有程序性要素,要求政府實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)告知相對(duì)人行為的根據(jù)、理由,聽(tīng)取相對(duì)人申辯,政府官員與所實(shí)施的相應(yīng)行為有利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)回避等。“公開(kāi)”與“公正”二者有著密切的聯(lián)系:公開(kāi)是公正的保障,公正是公開(kāi)追求的最主要價(jià)值。
姜明安認(rèn)為,“廉潔高效”也是包括“廉潔”和“高效”兩項(xiàng)要求。“廉潔”要求政府機(jī)關(guān)和政府官員行使職權(quán)不謀私利,不貪腐,干干凈凈做事,堂堂正正為官；“高效”要求政府機(jī)關(guān)和政府官員行使職權(quán)應(yīng)遵守法定時(shí)限,積極履行法定職責(zé),提高辦事效率,提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),方便行政相對(duì)人。
“守法誠(chéng)信”也包括“守法”和“誠(chéng)信”兩個(gè)方面。“‘守法’要求政府機(jī)關(guān)和政府官員不僅應(yīng)依法行使職權(quán),依法對(duì)相對(duì)人執(zhí)法,而且應(yīng)自己守法。凡是法律對(duì)政府機(jī)關(guān)和政府官員設(shè)定的義務(wù)、規(guī)則,均應(yīng)自覺(jué)嚴(yán)格履行、遵守。例如法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)設(shè)1名正職,2名至4名副職,行政機(jī)關(guān)就不能設(shè)8名或10名副職；法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)設(shè)100名編制,就不能實(shí)用90人,另虛報(bào)10人吃空餉等。”姜明安說(shuō),“誠(chéng)信”首先要求政府機(jī)關(guān)和政府官員行使職權(quán)應(yīng)遵循法律的目的、宗旨,善意對(duì)待相對(duì)人,對(duì)相對(duì)人講信用,不能以“釣魚(yú)執(zhí)法”“養(yǎng)魚(yú)執(zhí)法”的手段愚弄相對(duì)人。
控權(quán)透明誠(chéng)信尤為重要
如何實(shí)現(xiàn)四中全會(huì)“決定”所提的六項(xiàng)法治政府建設(shè)目標(biāo)?姜明安認(rèn)為,法治政府建設(shè)應(yīng)該從控權(quán)、透明、誠(chéng)信等方面入手,當(dāng)然,最重要的是依法辦事、依法解決糾紛。
“推進(jìn)法治政府建設(shè),要求各級(jí)人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部一定要控制自己的權(quán)力欲和政績(jī)欲,防止權(quán)力膨脹、職能膨脹、機(jī)構(gòu)膨脹。要理順政府和社會(huì)的關(guān)系、公權(quán)力和私權(quán)利的關(guān)系。凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的事項(xiàng),凡是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng),凡是行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng),政府都不要橫加干預(yù),亂加干預(yù)。政府應(yīng)盡量通過(guò)行政指導(dǎo)和事后監(jiān)管去取代審批、許可。”姜明安說(shuō)。
控制公權(quán)力的行使,則要求各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部要特別注重運(yùn)用正當(dāng)法律程序。“政府行使行政決策權(quán),除了應(yīng)主動(dòng)接受人民代表機(jī)關(guān)監(jiān)督制約外,還應(yīng)通過(guò)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、平面媒體和互聯(lián)網(wǎng)等各種形式和途徑廣泛聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)；政府行使行政執(zhí)法權(quán),除了應(yīng)受內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督制約外,還應(yīng)通過(guò)向執(zhí)法相對(duì)人說(shuō)明理由、聽(tīng)取申辯和舉行聽(tīng)證,與相對(duì)人進(jìn)行質(zhì)證、辯論等形式接受外部監(jiān)督制約。”姜明安說(shuō)。
“法治政府是誠(chéng)信政府。”姜明安說(shuō),政府做出任何行政行為,依法給予公民的許可和承諾,不得隨意撤銷(xiāo)、廢止或改變。如果客觀情況發(fā)生重大變化,為了公共利益的需要,政府必須撤銷(xiāo)、廢止或改變?cè)炎鞒龅男袨椤⒃S可或承諾,對(duì)由此給相對(duì)人造成的損失,應(yīng)依法予以補(bǔ)償。
姜明安認(rèn)為,法治政府同時(shí)也是透明政府。各級(jí)人民政府因根據(jù)政府信息公開(kāi)條例,主動(dòng)公開(kāi)政府應(yīng)依法公開(kāi)的信息,包括涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的政府規(guī)章、規(guī)范性文件、標(biāo)準(zhǔn)、政府會(huì)議紀(jì)要、通知、批復(fù)以及各級(jí)政府部門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序、“三公經(jīng)費(fèi)”等。除此以外,政府就各種重大事項(xiàng)、事件、事故作出的決策、決定和處置等,亦應(yīng)及時(shí)公開(kāi),必要時(shí)還應(yīng)公開(kāi)說(shuō)明相應(yīng)決策、決定、處置的理由。
“推進(jìn)法治政府建設(shè),還要求各級(jí)政府建立和完善嚴(yán)格的責(zé)任制和問(wèn)責(zé)制,使各級(jí)各部門(mén)政府機(jī)構(gòu)及其工作人員都做到權(quán)力和責(zé)任統(tǒng)一,有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督。”姜明安說(shuō)。
“推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府不僅涉及政府本身,還涉及立法、司法和政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制改革。”姜明安說(shuō),建設(shè)法治政府,需要一部統(tǒng)一的行政程序法,缺乏頂層設(shè)計(jì),依法行政就會(huì)缺乏統(tǒng)一的準(zhǔn)則、依據(jù)。我們還應(yīng)進(jìn)一步培養(yǎng)和提高全體公職人員,特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法律手段治國(guó)理政的理念和能力,使執(zhí)政者既能在常態(tài)社會(huì)條件下依法行政,也能在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中堅(jiān)持法治。法治的重心是治官、治權(quán),只有讓行使公權(quán)力的行為均受到法律規(guī)范和控制,法治政府的目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。制圖/李曉軍
(責(zé)任編輯：鑫報(bào))
