大西北網(wǎng)10月29日訊  這或許是城投公司依靠在政府大樹下享受的‘最后的晚餐’。”在山東某地級(jí)市城投公司工作的孟霞(化名)對(duì)法治周末記者說。

　　孟霞口中的“城投公司”是指由地方政府注資或劃撥資產(chǎn)成立，目的在于為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展籌集資金，具有獨(dú)立法人地位的政府投資融資平臺(tái)。

　　“一個(gè)城市的美好在于其穩(wěn)定的能源供應(yīng)、便捷的交通、完善的生活配套以及良好的綠化環(huán)境，這一切源于政府在城市建設(shè)和開發(fā)上的努力，但承擔(dān)著多數(shù)資金‘輸血’重任的恰恰是城投公司。”孟霞說。

　　然而城投公司的命運(yùn)在今年9月25日被徹底改變。當(dāng)日國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟分赋?，“明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借”“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”。

　　不久，城投公司更是“雪上加霜”。財(cái)政部針對(duì)《意見》下發(fā)的《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《辦法》)中更加明確指出，“按照‘只減不增’的原則，在妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資的基礎(chǔ)上，通過關(guān)閉、合并、轉(zhuǎn)型等方式，抓緊妥善處理融資平臺(tái)公司”。

　　四萬億下的“蛋”

　　上世紀(jì)九十年代初，國內(nèi)第一家城投公司在上海成立，緊隨其后的是重慶、廣東等省市城投公司的成立。

　　“過去預(yù)算法不允許地方政府發(fā)債，而地方政府在發(fā)展過程中又亟需籌集資金。為了規(guī)避預(yù)算法的規(guī)定，達(dá)到籌集資金的目的，地方政府逐漸按照公司法形式上的要求，以財(cái)政投資或劃撥資產(chǎn)(包括土地注資)等方式建立符合公司法要求且滿足地方政府投資融資的平臺(tái)。”中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成向法治周末記者介紹。

　　1995年開始施行的預(yù)算法第28條顯示，“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

　　“投資平臺(tái)的大規(guī)模膨脹以及大規(guī)模發(fā)債的情況源于2008年世界金融危機(jī)爆發(fā)后，國家為了刺激經(jīng)濟(jì)增長，提出‘四萬億’的刺激政策。之后各家商業(yè)銀行紛紛高調(diào)宣布積極支持國家重點(diǎn)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方政府就以城投公司的方式來籌集資金，以達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的目的。”溫來成說

　　法治周末記者在中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)2009年3月下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)中看到“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”的相關(guān)規(guī)定。

　　“可以說，城投公司全國在遍地開花與該《指導(dǎo)意見》有著直接的關(guān)系。”溫來成說。

　　“其實(shí)這也是一種無奈之舉，政府有很大的公共投資的需求，需要借貸，但其在當(dāng)時(shí)背景下沒有很好的借債渠道，因?yàn)檎荒艿姐y行直接貸款。某種意義上講，城投公司的出現(xiàn)其實(shí)是經(jīng)濟(jì)體制不健全的一種產(chǎn)物。”交通銀行(601328,股吧)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平對(duì)法治周末記者說。

　　法治周末記者查閱審計(jì)署2013年12月發(fā)布的《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》(以下簡稱《審計(jì)結(jié)果》)公告，截至2013年6月，全國共有7170個(gè)審計(jì)在案的融資平臺(tái)公司。

　　漸成與民爭利工具

　　“地方政府為了規(guī)避預(yù)算法以城投公司方式籌集資金，大規(guī)模開展如地鐵、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，這大大地提高了城鎮(zhèn)公共服務(wù)能力，在一定程度上滿足了城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的需要。但隨著時(shí)間的推移，相關(guān)問題也逐漸暴露出來。”溫來成說。

　　溫來成認(rèn)為最主要的問題是城投公司的債務(wù)沒有納入財(cái)政預(yù)算。

　　“它實(shí)際上就是一筆‘黑賬’，這也是中央政府最擔(dān)心的地方。因?yàn)闆]有納入預(yù)算，便不利于地方財(cái)政部門的有效監(jiān)管。這容易造成城投公司只花錢不還賬的現(xiàn)象。到還賬時(shí)，卻將責(zé)任推給地方財(cái)政部門。其在管理上存在的漏洞，按照舊預(yù)算法是不符合要求的。”溫來成說。

　　與此同時(shí)，地方政府在舉債的過程中也存在著舉債不規(guī)范，盲目舉債的現(xiàn)象?！秾徲?jì)結(jié)果》顯示，自國發(fā)〔2010〕19號(hào)文件(該文件要求公益性由財(cái)政資金償還債務(wù)的在建項(xiàng)目不得再通過融資平臺(tái)公司融資)下發(fā)后，仍有533家城投公司存在繼續(xù)融資行為。

　　“另一點(diǎn)則是在債務(wù)管理的過程中，‘借、還、用’責(zé)任相互脫節(jié)。由于地方政府官員工作調(diào)動(dòng)比較頻繁，容易出現(xiàn)新官不理舊賬現(xiàn)象。地方官員為了追求自己的政績大量的發(fā)債，而將還債任務(wù)留給了他的后任者。如此循環(huán)，受害的往往是當(dāng)?shù)氐陌傩蘸推髽I(yè)。”溫來成說。

　　溫來成表示，城投公司也存在著成為政府與民爭利的工具的現(xiàn)象。“市場經(jīng)濟(jì)體制下要求明確政府與市場的邊界，但是據(jù)我調(diào)查一些政府投資平臺(tái)在融資經(jīng)營的過程中實(shí)際上已偏離政府與市場的邊界，如開發(fā)區(qū)的城投公司，其業(yè)務(wù)除了政策性的項(xiàng)目(如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公租房)以外，開始插手房地產(chǎn)、廣告業(yè)、旅游業(yè)等其他項(xiàng)目，走上了與民爭利的一條道路。”

　　審計(jì)署《審計(jì)結(jié)果》也顯示，截至2013年6月，部分地方政府違規(guī)將債務(wù)資金投入資本市場達(dá)22.89億元、房地產(chǎn)市場70.97億元和用于修建樓堂館所41.36億元。

　　或背一身政府債

　　2015年1月1日，新預(yù)算法將正式施行，其中允許省級(jí)政府(含直轄市、自治區(qū))“通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”。而此次國務(wù)院《意見》及財(cái)政部《辦法》的頒布也意在為新預(yù)算法掃除障礙。

　　“此次國務(wù)院出臺(tái)的相關(guān)改革措施，從某種意義上講是對(duì)城投公司與政府之間一些模糊不清的債務(wù)問題作徹底了斷。但在這個(gè)過程中，可能會(huì)存在政府趁機(jī)將自己本應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)推給走向市場化城投公司的可能性。”溫來成表示。

　　“根據(jù)財(cái)政部《辦法》相關(guān)規(guī)定，允許省級(jí)地方政府進(jìn)行發(fā)債，市縣一級(jí)不能發(fā)，但可以委托省級(jí)代發(fā)。而在政府財(cái)務(wù)信息披露中非常重要的信息就是現(xiàn)有地方債務(wù)的存量。”溫來成解釋，“根據(jù)發(fā)改委相關(guān)規(guī)定，如果地方政府的債務(wù)率超過100%，原則上政府就不能再發(fā)行債券或者發(fā)行的債券會(huì)出現(xiàn)沒人要的情況，這就造成發(fā)行量難滿足資金的需求或者說借債利率很高造成政府償還壓力比較重。為了能夠減輕債務(wù)壓力，可能會(huì)出現(xiàn)地方政府借此機(jī)會(huì)將債務(wù)拋給城投公司的情況。”

　　連平也認(rèn)同該觀點(diǎn)，他表示：“在所有的存量債務(wù)中，政府涉及到的債務(wù)大致存在三類，即政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及償還擔(dān)保責(zé)任不明確的債務(wù)。而償還擔(dān)保責(zé)任不明確的這一部分債務(wù)是政府最容易脫掉干系的。對(duì)于擁有這類債務(wù)的城投公司可能在轉(zhuǎn)型或合并后更難過一些。”

　　“目前來看對(duì)于城投公司而言最大的問題在于存量債務(wù)的劃清。原則上所欠的存量債務(wù)如非政府即由企業(yè)去還，但在實(shí)際的界定過程中，有一些模糊的債務(wù)往往難有標(biāo)準(zhǔn)去界定。”溫來成說。

　　而在溫來成看來，城投公司的人員安排及出路也是一個(gè)問題，在關(guān)閉、合并、轉(zhuǎn)型的過程中為了適應(yīng)市場化的需要必然會(huì)導(dǎo)致大量的冗余人員，如何安置也很考驗(yàn)地方政府與城投公司。

　　“與國企改制時(shí)一樣，城投公司轉(zhuǎn)型也要防止國有資產(chǎn)的流失。城投公司的資產(chǎn)從性質(zhì)上來講都屬于國家的資產(chǎn)，要防止地方政府或個(gè)人將其私有化或以很低廉的價(jià)格將其出售，從而乘機(jī)把國有資產(chǎn)劃公為私。如果為了償債，有些資產(chǎn)確實(shí)需要處理，也應(yīng)該通過拍賣等方式來進(jìn)行。”溫來成說。

　　“過去靠著政府這棵大樹，經(jīng)營虧損是國家的，盈利時(shí)自己也有好處。但是現(xiàn)在要完全與政府劃清界限，完全走向市場化，可能很多人思想觀念上還會(huì)存在一定的顧慮。”溫來成表示。