中國地方政府性債務(wù)管理框架漸次成形。近日，國務(wù)院辦公廳發(fā)文明確，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則，并剝離融資平臺公司政府融資職能。
　　
　　今明兩年，地方債務(wù)將迎來償還高峰期，此前地方政府性債務(wù)近四成是依靠賣地來償還，而土地出讓收入極易受出讓土地?cái)?shù)量、宏觀政策調(diào)控、貨幣供應(yīng)量等因素影響，一旦地方債務(wù)規(guī)模得不到有效控制，最終負(fù)擔(dān)都將由納稅人買單，進(jìn)而嚴(yán)重影響到宏觀經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。更為關(guān)鍵的是，在當(dāng)前財(cái)政收入增速放緩、隨著城鎮(zhèn)化步伐加速各種剛性支持增加的背景下，未來地方政府償債壓力會進(jìn)一步加大。恰因此，地方性政府債務(wù)的“堰塞湖”風(fēng)險(xiǎn)亟待得到正視，中國迫切需要建立起規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。
　　
　　事實(shí)上，地方政府是代表當(dāng)?shù)毓襁M(jìn)行社會管理、提供公共服務(wù)的行政機(jī)構(gòu)，為了提高服務(wù)效率與品質(zhì)適度舉債的現(xiàn)象在海外頗為常見，并以市政債、政府專項(xiàng)基金、專業(yè)銀行貸款等多種形式存在。而美國等發(fā)達(dá)國家則是通過加強(qiáng)預(yù)算硬約束、嚴(yán)格債務(wù)規(guī)?？刂啤⑻岣邆鶆?wù)透明度、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系等方式對地方性負(fù)債進(jìn)行管制。顯然，此次國務(wù)院提出“中央政府實(shí)行不救助原則”等主張，頗有借鑒海外經(jīng)驗(yàn)的意味。
　　
　　20世紀(jì)80年代，美國華盛頓州的供水系統(tǒng)收益?zhèn)霈F(xiàn)違約，當(dāng)?shù)卣蜎]有救助債券持有人；而1995年加州第二大縣橙縣無力償債時(shí)，州政府也拒絕救助。實(shí)踐表明，這一原則將會倒逼地方政府在發(fā)債時(shí)秉持審慎態(tài)度，彰顯“誰舉債誰負(fù)責(zé)”的市場化準(zhǔn)則。值得一提的是，決策層此番在對地方性債務(wù)進(jìn)行整治的過程中，正是以市場化邏輯對舉債主體、舉債程序和責(zé)任主體等多個(gè)方面進(jìn)行了厘清，進(jìn)而推動了地方債的陽光化管理，對約束地方新增債務(wù)、管理存量債務(wù)頗有裨益。
　　
　　其實(shí)，化解地方性債務(wù)問題是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。追根溯源，導(dǎo)致地方債規(guī)模龐大的主要癥結(jié)在于，當(dāng)前財(cái)稅體制強(qiáng)調(diào)了中央對財(cái)權(quán)的上收，而事權(quán)卻持續(xù)下放，以至于地方財(cái)政入不敷出的矛盾積重難返，不得不通過舉債和表外的土地財(cái)政緩解資金周轉(zhuǎn)困境。再加上地方負(fù)債的隱性化在客觀上縱容了違規(guī)圈錢、大規(guī)模上馬形象工程等亂象，導(dǎo)致了地方債難以控制。為此，決策層已經(jīng)從制度層面著手疏導(dǎo)地方債頑疾。今年8月底，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了全國人大常委會關(guān)于修改預(yù)算法的決定，明確規(guī)定有限放開地方發(fā)債權(quán)，并將政府收支全部納入預(yù)算，為地方政府自主發(fā)債掃清了法律障礙。當(dāng)然，中國的財(cái)稅體制改革還需要進(jìn)一步深入展開，通過加快稅制改革、調(diào)整中央與地方間財(cái)政關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)各級政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相互匹配，從源頭上引導(dǎo)地方政府以戰(zhàn)略眼光合理安排舉債與償債事宜，為防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)滋長建立長效機(jī)制。
　　
　　需要指出的是，地方政府未來將作為發(fā)債主體直面市場，必然對配套政策環(huán)境提出新的要求。從當(dāng)前10省區(qū)市地方政府債券“自發(fā)自還”的試點(diǎn)運(yùn)作情況看，各地發(fā)行的債券利率普遍與國債持平甚至略低，這種利率“倒掛”現(xiàn)象有悖于正常的市場邏輯，其背后則是地方政府與金融市場邊界不清等問題的暴露。另外一個(gè)值得深思的現(xiàn)象是，根據(jù)財(cái)政部規(guī)定發(fā)行債券前要開展信用評級，而這些“自發(fā)自還”試點(diǎn)均獲得了“AAA”級的最高信用等級。如此一致的高級別信用評價(jià)究竟是表明這些地方政府債券資信程度的確都非常值得信賴，還是反映出當(dāng)下評級環(huán)節(jié)較為薄弱、尚難以全面彰顯獨(dú)立、客觀、公正的執(zhí)業(yè)理念？此外，有關(guān)制度還應(yīng)當(dāng)對地方性債務(wù)的披露范圍、公布方式、民意汲取等做出更加詳細(xì)的規(guī)制，以切實(shí)提高廣大債權(quán)人的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)化外部約束機(jī)制。
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