【本文原載于美國《外交政策》雙月刊9/10月號，作者為該刊CEO，原題《國家的不安全感：奧巴馬的外交政策能否得到拯救？》，《參考消息》譯?！?/span>

今年7月，一位來自美國最可靠的中東盟友之一的高級外交官對筆者說：“你們?nèi)匀皇浅壌髧?，但你們不再懂得如何像超級大國那樣行事?rdquo;

他當(dāng)時正在深思奧巴馬總統(tǒng)的第二個任期快要過半時美國的世界地位。令他記憶猶新的是一連串驚人的錯誤（埃及政策反復(fù)無常，敘利亞政策兩極分化）、失策（干預(yù)結(jié)束后對利比亞實施的戰(zhàn)略毫無成效，中東等地盟友的疏遠）、丑聞（暗中監(jiān)視美國人、監(jiān)視友邦）、半吊子措施（對俄羅斯的小規(guī)模制裁，對中美洲人民發(fā)表的邊界危機系列演講）、未履行的承諾（開羅講話、重返亞洲）和政策的徹底失?。ㄏ仁窍虬⒏缓乖霰缓笥植扇∶撋碚撸抗舛虦\的伊拉克撤軍戰(zhàn)略）。

與我交談的這位外交官是一個心思縝密的人。他清楚知道，這些問題并不都是某個著實糟糕的年份所犯的錯誤造成的，或者某個總統(tǒng)的錯。實際上，任何總統(tǒng)的外交政績在很大程度上取決于運氣、外因、周期性趨勢和遺留性問題。而且可以肯定的是，奧巴馬的許多最艱巨的挑戰(zhàn)是前任遺留下來的，這些挑戰(zhàn)中有一些是他控制不了的。

奧巴馬成為總統(tǒng)在很大程度上是一個歷史時刻的產(chǎn)物，很可能有朝一日會被認為是異?，F(xiàn)象：在9·11事件后的10年里，震驚、憤怒和迷失方向的美國人突然集體患上了某種創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙癥。美國及其領(lǐng)導(dǎo)人被迫與一種他們不適應(yīng)的脆弱感作斗爭。小布什政府的反應(yīng)—在伊拉克和阿富汗發(fā)動損失慘重的長期戰(zhàn)爭，并圍繞恐怖主義威脅重新制訂美國國家安全政策—引發(fā)了強烈不滿，這種不滿把奧巴馬送上了總統(tǒng)寶座，民眾明確授權(quán)他解決前任留下的問題，并避免犯下類似錯誤。

慎重有余經(jīng)驗不足

當(dāng)前的問題是，在尋求避免重蹈曾困擾小布什的覆轍時，奧巴馬不慎犯下了自己的錯誤。但奧巴馬與小布什不同，他似乎很固執(zhí)，既不愿從過去的錯誤中吸取教訓(xùn)，也不愿管理他的團隊以避免將來犯錯。很難想出最近幾任總統(tǒng)中有誰在任期間的成長如此之少。

因此，盡管在本質(zhì)上自信、樂觀，但9·11事件發(fā)生10多年后，美國仍心有余悸。許多問題進一步惡化：美國的相對影響力下降；恐怖主義威脅演變并蔓延；美國結(jié)成的同盟關(guān)系被摒棄，因失去作用而名存實亡。更糟糕的是，華盛頓已出現(xiàn)嚴重的機能性障礙，以至在大部分問題上，總統(tǒng)還未有機會采取行動便已遭國會阻止。

如果國家要完全復(fù)原，奧巴馬不僅必須發(fā)現(xiàn)并嘗試糾正錯誤，還必須努力認識到如何能在第二個任期結(jié)束前取得新進展。換句話說，艱巨的挑戰(zhàn)仍未解決，應(yīng)對挑戰(zhàn)需要嚴格審視奧巴馬自身—他的回應(yīng)、他的講話、他的管理和他的團隊。

奧巴馬領(lǐng)導(dǎo)的白宮始終在管理方式和結(jié)構(gòu)上存在不足。問題的起因是，與過去五位美國總統(tǒng)中的四位一樣，奧巴馬在當(dāng)選總統(tǒng)前外交經(jīng)驗微乎其微。但與這四位總統(tǒng)相比，奧巴馬有其獨特之處，因為他沒有任何形式的行政管理經(jīng)驗：吉米·卡特、羅納德·里根、比爾·克林頓和小布什都曾擔(dān)任過州長。此外，一位政府高級官員表示，奧巴馬在華盛頓從政的經(jīng)驗只有4年，他的個性“非常貼近律師，而不是首席執(zhí)行官”。

因此，奧巴馬凡事過于慎重，總是尋求中間道路。此外，他還無意與大部分內(nèi)閣成員發(fā)展緊密關(guān)系，也不愿向他們或各機構(gòu)負責(zé)人放權(quán)。美國政府是全世界最大、最復(fù)雜的組織，在這樣一個雜亂無章的組織中，各機構(gòu)負責(zé)人的作用至關(guān)重要。

使管理問題雪上加霜的是總統(tǒng)自己對體系的破壞。例如，在國家安全委員會等機構(gòu)召開會議時，據(jù)說他經(jīng)常在屋內(nèi)四處走動，詢問每個人的意見（常把下屬的助手置于削弱或背離自己上司觀點的尷尬位置）。通常，這類會議結(jié)束時總統(tǒng)并未做出決定。他稍后會向少數(shù)親近的白宮助手——通常是每天早晨與他見面審查最新情報的那一小撮人——透露自己所得出的結(jié)論。此舉使議程失去透明性，并授予總統(tǒng)親信過多的權(quán)力。

白宮權(quán)力過度集中

人們的希望是，總統(tǒng)會在第二個任期內(nèi)對其中一些問題加以解決。但綜合各種消息來看，情況反而變得更糟了。在外交政策方面，這意味著，“鐵桿支持者”，如白宮辦公廳主任麥克多諾、總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理蘇珊·賴斯、總統(tǒng)國家安全事務(wù)副助理本·羅茲、駐聯(lián)合國大使薩曼莎·鮑爾等人的地位得到提高并獲得權(quán)力，且不時能得到奧巴馬最親密政治顧問的支持。許多常與他們意見相左的人，如希拉里·克林頓、前中情局局長利昂·帕內(nèi)塔和前國防部部長羅伯特·蓋茨已經(jīng)離職。

克里和哈格爾個性強硬，他們與總統(tǒng)關(guān)系良好，但無法隨時接觸到總統(tǒng)辦公室的工作人員。他們并不在那些與總統(tǒng)進行私下交談、每天早晨匯報情報和可能在全天任何時候與奧巴馬進行交流的人之中。

隨著奧巴馬信心的減弱，據(jù)說總統(tǒng)也對批評感到氣惱，這使得其出名的冷漠態(tài)度又多了一層防御色彩。

奧巴馬政府已決定小心謹慎地把更多權(quán)力集中在白宮內(nèi)部，其程度超過以往任何時候。雖然國家安全委員會自1947年成立以來權(quán)力不斷增大，但在奧巴馬的領(lǐng)導(dǎo)下，它的員工已增加到差不多為小布什執(zhí)政初期的兩倍。更重要的是，白宮人員從一開始就在關(guān)鍵問題上占據(jù)主動，以至為了與白宮西樓或位于艾森豪威爾行政辦公樓內(nèi)的國家安全委員會辦公室的人員談話，許多駐美大使現(xiàn)已習(xí)慣繞過國務(wù)院。

但即使是臃腫的國家安全委員會的規(guī)模也沒有大到足以取代其經(jīng)常排擠的內(nèi)閣機構(gòu)。當(dāng)國家安全委員會試圖運行起來時，它會削弱自身能力來完成核心工作：協(xié)調(diào)外交政策的制訂與實施，以及向總統(tǒng)建言。

思維守舊戰(zhàn)略空白

這種方式代價昂貴。將權(quán)力集中于白宮增加了趨同思維的可能性，尤其在奧巴馬的第二個任期，因為政府中許多持不同意見的強硬派人士離任后留下的空缺沒有得到填補。如果領(lǐng)導(dǎo)人像一位謹慎的律師，他最親密的助手曾參加過競選，在這樣的環(huán)境下，趨同思維可能導(dǎo)致對問題的處理過于權(quán)宜。如果說有一個巨大的空白一直困擾著奧巴馬政府，尤其是他的第二個任期，這個空白就在戰(zhàn)略領(lǐng)域。

在某種程度上，白宮向中間路線轉(zhuǎn)變無疑與奧巴馬的性格——他可以表現(xiàn)得很冷靜、有些守舊和謹慎——有關(guān)。但擔(dān)任過奧巴馬政府國家安全顧問的湯姆·多尼倫曾對筆者說，這在一定程度上是故意為之。多尼倫指出，如果有人想要動用政府的所有資源，就必須經(jīng)過國家安全委員會的批準。因此，在許多問題上，外國領(lǐng)導(dǎo)人希望知道奧巴馬總統(tǒng)的立場，并主要同那些被認為與他親近的人打交道。

盡管這樣做有一定道理，但最近的情況表明，這種沖動需要加以約束。

人們很容易，可能也很自然地認定，奧巴馬總統(tǒng)對提高政績已無能為力。其實不然。事實上，一些關(guān)于如何制訂行之有效的國家安全政策的有益見地，源自許多白宮人士——更別說普通大眾——看來最不可靠的政府：小布什政府。

在第二個任期，小布什政府的表現(xiàn)并沒有得到充分認可。在國家安全和外交政策方面，小布什采取的措施包括通過增兵穩(wěn)定伊拉克局勢，實施最終為奧巴馬所采用的“輕足跡”式反恐政策（包括出動無人機和特種作戰(zhàn)部隊），增強美國的網(wǎng)絡(luò)攻擊和防御能力，以及推動世紀挑戰(zhàn)集團的援非活動和總統(tǒng)救濟艾滋病患者應(yīng)急計劃。此外還與印度達成了一項重要的核協(xié)議，并加強了與各國的關(guān)系，如巴西、歐洲盟友和溫和的阿拉伯國家。而且，小布什對金融危機的應(yīng)對很有膽識，他為美國加快復(fù)蘇作出了巨大貢獻，與其他大部分受影響的國家，如歐盟國家相比，美國的復(fù)蘇速度遠遠領(lǐng)先。

簡而言之，奧巴馬需要借鑒前任總統(tǒng)小布什的經(jīng)驗。至于必須從哪里開始改變，從一句老笑話中可見一斑：更換燈泡需要幾個心理治療師？一個即可。但燈泡本身必須真的想要更換才行。