“從河道的秩序管理、生態(tài)衛(wèi)生、生態(tài)平衡、行洪安全、垃圾清理、宣傳管理、亂采亂建等，都需要每一個工作落到實處，盡管辛苦但大家都沒有怨言。”提起河道管理，西安市長安區(qū)潏河管理站有關(guān)負責人說。

　　河道垃圾是河道治理的重點和難點，接近城區(qū)的河道夜間亂倒垃圾讓他們頭疼，深山區(qū)域游人、農(nóng)家樂等生活垃圾更讓他們煩心，每到周末河道河床河灘，垃圾觸目驚心，河道里都是游客，管理陷入困境，幾千人在河道里怎么管理，出了事就是大事。

　　完善保護條例結(jié)束“九龍治水”亂象

　　8月7日早晨，見到華商報記者，西安市長安區(qū)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理委員會辦公室（以下簡稱長安區(qū)秦嶺辦）有關(guān)負責人開門見山直指《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》（以下簡稱《秦嶺保護條例》）需要盡快完善，出臺實施細則和有關(guān)司法解釋，對違反條例處罰的有關(guān)規(guī)定更應明確、細化，盡快結(jié)束“九龍治水”亂象。

　　據(jù)了解，《秦嶺保護條例》中，提及的事關(guān)秦嶺環(huán)境生態(tài)保護的部門及企業(yè)組織多達18家。諸如第二十五條規(guī)定，事關(guān)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護的部門涉及發(fā)改委、規(guī)劃、財政、環(huán)保、國土、林業(yè)、水務、農(nóng)業(yè)等12個行政管理部門；第二十六條規(guī)定，文化、宗教、氣象、民政、公安、城管及有關(guān)開發(fā)區(qū)在各自職能范圍內(nèi)，共同做好秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作。

　　在梳理中，華商報記者發(fā)現(xiàn)，該條例實施統(tǒng)一監(jiān)管與分工負責相結(jié)合的原則，多部門、多層次的環(huán)境行政執(zhí)法體制。

　　條例規(guī)定：西安市人民政府對負責本行政區(qū)域內(nèi)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督和管理，相關(guān)區(qū)縣人民政府、相關(guān)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對本轄區(qū)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一的監(jiān)督和管理；市政府和相關(guān)區(qū)縣政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門按照資源要素分別對環(huán)境保護實施監(jiān)督和管理。

　　這種執(zhí)法體制，在工作實踐中，由于涉及各部門利益，不同的執(zhí)法主體在執(zhí)法權(quán)上必然會發(fā)生各種沖突；行政執(zhí)法部門之間的執(zhí)法權(quán)限和責任不明，造成各部門互相扯皮、爭權(quán)奪利、推卸責任的現(xiàn)象。

　　另外，秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護區(qū)東西長達三四百公里、縱深幾十公里的山區(qū)，以及散居在這里的幾十萬農(nóng)民，過大的區(qū)域、過多的監(jiān)管對象、過長的戰(zhàn)線，加上山區(qū)交通、通訊的不便，給力量并不充足的監(jiān)管方帶來很高的工作難度。

　　上述問題，在連日來的采訪中，華商報記者也深有體會，相關(guān)職能部門也在采訪中多次提及執(zhí)法亂象。

　　秦嶺保護“很多規(guī)定落實起來很難！”

　　盡管涉及的管理部門多，但出現(xiàn)了誰都可以管、誰都管不了的尷尬局面。另外，最直接的管理者，區(qū)縣管理部門卻沒有執(zhí)法權(quán)。

　　《秦嶺保護條例》第八十五條規(guī)定，市、區(qū)縣級秦嶺辦發(fā)現(xiàn)破壞秦嶺生態(tài)環(huán)境的行為先制止，并通知有權(quán)處理單位依法進行處理之規(guī)定，定位了區(qū)縣級秦嶺辦沒有執(zhí)法權(quán)，日常巡查就是打掃衛(wèi)生等工作。

　　而第八十六條規(guī)定，對擅自進入封閉區(qū)域；野外燒烤、野炊、生火取暖；隨意丟棄廢棄物等行為，由縣區(qū)秦嶺辦責令改正，可以處五十元以上五百元以下的罰款。但問題在于，他們沒有執(zhí)法權(quán)，又如何執(zhí)法。

　　當然，此條例填補了秦嶺生態(tài)環(huán)境保護的空白。實施后，長安區(qū)秦嶺辦做了很多工作，全力推動環(huán)山公路綠化景觀改造二期工程，該工程45公里，道路兩側(cè)綠化帶共栽植喬灌木340萬株，11個主題公園，成為秦嶺北麓美麗的風景。

　　去年，長安區(qū)秦嶺辦還組織五次綜合執(zhí)法，取締違法建設(shè)設(shè)施，拆除違章建筑三處、圍墻1900米、取締違規(guī)采砂場3處，違規(guī)農(nóng)家樂1處。

　　長安區(qū)秦嶺辦上述負責人介紹，盡管取得一定成績但依然存在很多問題，比如：秦嶺北麓生態(tài)保護區(qū)域廣、面積大、工作力量薄弱，生態(tài)保護力壓力較大；市民游客生態(tài)環(huán)保意識不強；生態(tài)保護聯(lián)動機制不完善，還需明確提升等。

　　一位不愿透露姓名的長安區(qū)秦嶺辦有關(guān)人士認為，作為全省率先成立的保護秦嶺的獨立機構(gòu)，他們之所以感到工作難度大，很大程度上是現(xiàn)有制度體系中區(qū)縣政府與各行政業(yè)務管理部門條塊分割引起的，這對環(huán)保工作十分不利。

　　一棟違規(guī)建筑、一座采石場可能涉及林業(yè)、環(huán)境、水利、電力等眾多部門，部門各行其是，協(xié)調(diào)困難，導致一些問題得不到有效解決。同時，2013年10月1日頒布實施的《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》，雖然對秦嶺保護起了很大作用，但執(zhí)行過程中也存在一些問題。他告訴記者：“很多規(guī)定落實起來很難！”

　　科學設(shè)置執(zhí)法主體 立法保護大秦嶺生態(tài)

　　2014年8月25日，西安市十五屆人大常委會第十七次會議聽取了市人大常委會執(zhí)法檢查組，關(guān)于檢查實施《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》情況的報告。該條例實施近一年來，取得了一定成效，但保護責任不夠明晰、保護規(guī)劃體系還不健全、對違法開發(fā)建設(shè)活動的監(jiān)管還不夠嚴格等五大問題仍然突出。

　　陜西省社科院政治與法律研究所所長郭興全認為，在環(huán)保問題上，一些地方舊賬未還，新矛盾又產(chǎn)生。究其原因，是目前各部門聯(lián)合執(zhí)法的力度仍然不夠。

　　一些現(xiàn)行的法律法規(guī)條文界定不明，過于寬泛，缺乏可操作性，致使秦嶺生態(tài)環(huán)境保護乏力。主體責任和監(jiān)督責任沒有落實，有關(guān)區(qū)縣及部門在保護秦嶺生態(tài)環(huán)境工作中，職責不清，權(quán)責不明，體制不順，執(zhí)法彈性大，缺乏合力。

　　為解決上述問題，應當科學設(shè)置環(huán)境行政執(zhí)法主體，建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法主體環(huán)山帶管理特區(qū)，加強對行政執(zhí)法主體的監(jiān)督。今年的全國兩會上，全國政協(xié)委員、西安建筑科技大學副校長郝際平在其提案中呼吁，“應以黃河委、長江委的規(guī)格，組建秦嶺委并立法保護大秦嶺生態(tài)”。