陜西行政區(qū)劃調(diào)整調(diào)：撤縣設(shè)市欠“標(biāo)準(zhǔn)”區(qū)在強(qiáng)縣里孕育
繼高陵、華縣、橫山獲批設(shè)區(qū)后，陜西省目前還有西安市戶縣、延安市安塞縣、寶雞市鳳翔縣、漢中市南鄭縣、商洛市洛南縣在積極推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)。
在今年的全國兩會(huì)上，陜西省政協(xié)副主席、民革陜西省委員會(huì)主委李曉東提案建議國家支持陜西行政區(qū)劃調(diào)整，加快陜西撤縣設(shè)市、設(shè)區(qū)步伐，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。陜西目前的撤縣設(shè)市進(jìn)展情況如何？有哪些縣在申報(bào)撤縣設(shè)市？設(shè)市后有什么重大意義？對此，記者進(jìn)行了采訪調(diào)查。
從去年兩會(huì)的《關(guān)于黃陵縣撤縣設(shè)市的提案》到今年的《關(guān)于支持陜西行政區(qū)劃調(diào)整的建議》，省政協(xié)副主席李曉東針對行政區(qū)劃問題多方奔走、大力呼吁。他說，現(xiàn)有的行政區(qū)劃已經(jīng)不能適應(yīng)陜西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新變化，亟待調(diào)整。
李虎平，陜西省民政廳區(qū)劃地名處處長，作為陜西行政區(qū)劃調(diào)整事項(xiàng)的直接參與者，近年來做了大量細(xì)致工作。他表示，雖然目前陜西縣級市數(shù)量偏少，但《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》等文件的出臺，為陜西加快推進(jìn)撤縣設(shè)市帶來了新機(jī)遇。
全省僅有3個(gè)縣級市
韓城、華陰、興平是陜西省僅有的3個(gè)縣級市，分別于1983年10月、1990年12月、1993年6月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)撤縣設(shè)市。
截至2015年底，全國縣級市360個(gè)，平均每省13個(gè)，而我省只有3個(gè)，僅多于寧夏回族自治區(qū)和西藏自治區(qū)，不足全國1%，且都集中在關(guān)中地區(qū)，陜南陜北空缺；全國有市轄區(qū)902個(gè)，平均每市轄區(qū)2.7個(gè)，我省略低于此水平，仍有延安、漢中、商洛、安康4個(gè)市屬“一市一區(qū)”，縣級市和市轄區(qū)數(shù)量偏少，與陜西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展局面嚴(yán)重不符。
“十二五”時(shí)期陜西年均實(shí)現(xiàn)GDP是“十一五”的2.2倍，是“十五”的5.7倍，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度連續(xù)十年處于全國第一方陣。2010年，陜西經(jīng)濟(jì)總量進(jìn)入萬億元俱樂部，2015年達(dá)到18172億元，鐫刻出陜西歷史的新標(biāo)高。城鎮(zhèn)化建設(shè)方面，2012年全省城鎮(zhèn)化率突破50%，2015年達(dá)到53.6%，城鎮(zhèn)化水平大幅提升。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型需要與之匹配的行政區(qū)劃。近兩年，國家對陜西行政區(qū)劃調(diào)整給予了相應(yīng)的支持，西安市高陵縣、渭南市華縣、榆林市橫山縣相繼撤縣設(shè)區(qū)，但仍然不能滿足中小城市群建設(shè)的迫切需求。
我國撤縣設(shè)市始于1983年。1983年至1986年，我國約有100個(gè)縣成為縣級市。國家于1986年、1993年兩次提高門檻和標(biāo)準(zhǔn)。1997年，由于一擁而上的盲目沖動(dòng)，造成有些縣級市市區(qū)農(nóng)村人口比重過大，城郊比例失調(diào)，城鄉(xiāng)概念模糊等“假性城市化”問題，國務(wù)院正式凍結(jié)縣改市。改革歷時(shí)10年多，超過400個(gè)縣或者說接近15%的縣成為縣級市。直到2013年，吉林省扶余縣、云南省彌勒縣撤縣設(shè)市，成為首批重新設(shè)市的受益者。政策雖有松動(dòng)，但并未完全放開，專家稱之為“謹(jǐn)慎的解凍”。
事實(shí)上，自國務(wù)院暫停審批縣改市以來，縣變身為市的高溫不退。據(jù)專家統(tǒng)計(jì)，全國各省已遞交民政部申請撤縣設(shè)市的縣超200個(gè)，有計(jì)劃撤縣設(shè)市的縣多達(dá)四五百個(gè)。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，很多大縣、強(qiáng)縣就產(chǎn)業(yè)和人口而言，早已是事實(shí)上的城市，需要行政身份上的確認(rèn)，否則，就會(huì)限制中小城市的建設(shè)。因此，給撤縣設(shè)市解凍，成為行政區(qū)劃改革的大勢所趨。業(yè)界專家頻頻呼吁應(yīng)加速重啟撤縣設(shè)市，甚至認(rèn)為“其緊迫程度不亞于放開二胎”。
萬事俱備只欠“標(biāo)準(zhǔn)”
神木縣是榆林能源化工基地的核心區(qū)域，是國家“西煤東運(yùn)”“西電東輸”“西氣東輸”的重要源頭和連接地，是目前陜西唯一上報(bào)國務(wù)院等待撤縣設(shè)市審批的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣。
“2012年，神木由省政府上報(bào)國務(wù)院待批，目前各市有9個(gè)縣向省政府上報(bào)了撤縣設(shè)市申請，分別是安康旬陽，漢中勉縣，渭南富平、蒲城，榆林靖邊、綏德，延安黃陵、子長，咸陽彬縣。”李虎平介紹說，“目前撤縣設(shè)市審批工作基本屬于停滯狀態(tài)，主要原因是撤縣設(shè)市的國家新標(biāo)準(zhǔn)還處于最后的討論修訂階段，還未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)頒布。”
據(jù)了解，目前我國公開的撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，是1993年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告》的通知。報(bào)告中，以每平方公里人口密度劃分三大類，下分人口、經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)建設(shè)9個(gè)小類要求。當(dāng)年，我國的城鎮(zhèn)化水平不到30%，而2015年城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%，過去的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)嚴(yán)重過時(shí)，例如標(biāo)準(zhǔn)偏低、指標(biāo)體系不盡合理、設(shè)市模式不夠完善等，不符合目前的發(fā)展現(xiàn)實(shí)。
根據(jù)過去的標(biāo)準(zhǔn)，神木縣早在2012年各項(xiàng)指標(biāo)均已達(dá)到并大幅超出標(biāo)準(zhǔn)。其中GDP總量是國定標(biāo)準(zhǔn)25.1倍，人均地區(qū)生產(chǎn)總值是39.8倍，城鎮(zhèn)化率已達(dá)63%，縣域集聚人口超過40萬?？梢哉f，神木早已不是傳統(tǒng)意義的農(nóng)業(yè)縣。
由于新標(biāo)準(zhǔn)暫未公布，神木只能耐心地在民政部長長的名單上排隊(duì)，上報(bào)到省政府的9個(gè)縣也得等標(biāo)準(zhǔn)公布后做相應(yīng)處理。
新標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有哪些變化？陜西省社科院學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任張寶通建議，新標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)東西部地區(qū)的差異化，向西部地區(qū)傾斜，這樣才能更有利于西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)的加快發(fā)展。
李曉東認(rèn)為，撤縣設(shè)市應(yīng)該有具體的考量標(biāo)準(zhǔn)，但發(fā)展速度往往快過預(yù)期、標(biāo)準(zhǔn)制定也往往容易滯后，所以不能唯指標(biāo)論，還需要考察地區(qū)的獨(dú)特性和聚合力。例如，黃陵縣雖然經(jīng)濟(jì)總量不算很大，但是有獨(dú)特的資源稟賦，黃帝陵享譽(yù)海內(nèi)外，是全國重要的愛國主義教育基地和統(tǒng)戰(zhàn)基地，在維系民族情感、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、推動(dòng)祖國統(tǒng)一等方面具有不可替代的地位和作用。撤縣設(shè)市后，有利于其做大品牌，做強(qiáng)經(jīng)濟(jì)。陜南地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為落后，但近年來隨著高速公路、高鐵等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，陜南呈現(xiàn)迅猛發(fā)展勢頭，經(jīng)濟(jì)的聚合力和輻射力不容小覷，有廣闊的發(fā)展前景。
據(jù)參與過新標(biāo)準(zhǔn)草案討論的相關(guān)人士介紹，新標(biāo)準(zhǔn)將從人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)四大方面制定指標(biāo)，體現(xiàn)東、中、西部的差異化，同時(shí)，污水處理率、城市綠地率、公共服務(wù)等各項(xiàng)指標(biāo)的精細(xì)化要求更高，對陜西各個(gè)撤縣設(shè)市縣來說，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。
撤縣設(shè)市有何好處
從“縣”到“市”，這一字之差到底差在哪里，讓全國數(shù)百個(gè)縣如此熱情高漲？
李虎平指出，撤縣設(shè)市后，雖然政府的行政級別不變，但其發(fā)展定位和思路會(huì)發(fā)生改變。縣的工作重點(diǎn)是以農(nóng)村為重點(diǎn)兼顧城市，而縣級市是以城市工作為重點(diǎn)兼顧農(nóng)村。
這種定位的轉(zhuǎn)變，會(huì)帶來一系列連鎖反應(yīng)。首先，體現(xiàn)在政府部門設(shè)置和編制確定上，縣一般涉農(nóng)部門較多，市則以城市經(jīng)濟(jì)和城市管理部門設(shè)置為主；再者，上級政府轉(zhuǎn)移支付或者專項(xiàng)扶持資金也有差別，縣一般只能用于農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域，而市可以用于城市相關(guān)領(lǐng)域。撤縣設(shè)市會(huì)帶來城市建設(shè)快速發(fā)展，社會(huì)服務(wù)和公共管理更趨向城市化，標(biāo)準(zhǔn)會(huì)更高。
有媒體曾報(bào)道，云南彌勒縣升級為縣級市后，招商方面取得重要進(jìn)展，考慮到可以預(yù)見的城區(qū)人口增長，“一些輕級能源項(xiàng)目開始進(jìn)駐，一些金融機(jī)構(gòu)以及中介機(jī)構(gòu)也相繼找了過來。”而在財(cái)政方面，上升的上級返還比例和城市維護(hù)建設(shè)稅，可能為彌勒帶來一年1000多萬元的收入增長。
“撤縣設(shè)市可以縮短行政決策路徑，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、帶動(dòng)作用明顯的縣，從繁瑣的決策鏈條中提出來，讓其有一定的獨(dú)立決策權(quán)，有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。”李曉東強(qiáng)調(diào)，好的管理就是適度放權(quán)，撤縣設(shè)市有利于提高政府決策效率。
同時(shí)，撤縣設(shè)市會(huì)加速經(jīng)濟(jì)要素的聚集，從而推動(dòng)城鎮(zhèn)化的更好發(fā)展。升級為縣級市后，有助于培養(yǎng)當(dāng)?shù)鼐用竦氖忻褚庾R，提高自身修養(yǎng)，培養(yǎng)城市文化。“市”作為全世界普遍通行的行政建制，和其他國家、地區(qū)交流聯(lián)絡(luò)起來更為方便，有利于招商引資和吸引人才。
2月6日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》對城鎮(zhèn)化建設(shè)提出新的要求，強(qiáng)調(diào)要加快啟動(dòng)相關(guān)工作，將具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)置為市。尤其是要適當(dāng)放寬中西部地區(qū)中小城市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和公共資源布局引導(dǎo)，適度增加中西部地區(qū)中小城市數(shù)量。這對于陜西行政區(qū)劃調(diào)整是極大的利好，我們應(yīng)把握機(jī)遇，充分做好各項(xiàng)申報(bào)工作，爭取更多的支持。
各級黨委要對行政區(qū)劃工作加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。去年12月25日頒布的《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》規(guī)定，黨的地方委員會(huì)應(yīng)當(dāng)通過召開全會(huì)的方式研究討論本地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整以及有關(guān)黨政群機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更和撤銷方案。
全國撤縣設(shè)市大事記
●1983年江蘇常熟撤縣設(shè)市獲批。
●1983年至1986年我國約有100個(gè)縣成為縣級市。
●1986年國家提高撤縣設(shè)市門檻和標(biāo)準(zhǔn)。
●1993年國家再次提高撤縣設(shè)市的要求。
●1994年10月中央發(fā)函要求各級停止“撤縣設(shè)市”。
●1997年國務(wù)院批準(zhǔn)最后一個(gè)撤縣設(shè)市的行政區(qū)湖北漢川后，正式凍結(jié)縣改市。改革歷時(shí)10年多，超過400個(gè)縣或者說接近15%的縣升級為縣級市。
●十八屆三中全會(huì)《決定》提出，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序設(shè)市。
●2013年1月24日，民政部撤銷吉林省扶余縣，設(shè)立縣級扶余市；撤銷云南省彌勒縣，設(shè)立縣級彌勒市。
7月3日，撤銷青海省玉樹縣，設(shè)立縣級玉樹市。
●2014年12月16日，撤銷云南省香格里拉縣，設(shè)立縣級香格里拉市。
●2015年2月17日，撤銷四川省康定縣，設(shè)立縣級康定市。
8月1日，撤銷廣西壯族自治區(qū)靖西縣，設(shè)立縣級靖西市；撤銷云南省騰沖縣，設(shè)立縣級騰沖市。
11月2日，撤銷四川省馬爾康縣，設(shè)立縣級馬爾康市。
12月15日，撤銷黑龍江省東寧縣，設(shè)立縣級東寧市。
陜西行政區(qū)劃調(diào)整調(diào)查之二：縣里成長的區(qū)
撤縣設(shè)區(qū)，絕不是簡單意義上的換塊牌子、改個(gè)稱呼。區(qū)和縣雖然只是一字之差，但里面的內(nèi)涵變化卻非常大。在城鎮(zhèn)化的大背景下，做強(qiáng)縣區(qū)，聚集資源，對于一個(gè)地方的發(fā)展有著不可低估的作用。由“縣”到“區(qū)”，意味著由以農(nóng)村為主的縣域發(fā)展，向以城市為主的市域發(fā)展轉(zhuǎn)變。
4月1日上午，渭南市華州區(qū)，位于城市新區(qū)寬闊的子儀路上車流如織。
從華縣到華州區(qū)，一字之差，但給這個(gè)地方帶來的變化卻已經(jīng)漸入人心。“撤縣設(shè)區(qū)絕不是簡單意義上的換塊牌子、改個(gè)稱呼，而是由以農(nóng)村為主的縣域發(fā)展，向以城市為主的市域發(fā)展轉(zhuǎn)變。撤縣設(shè)區(qū)有利于我們同城共享公共服務(wù)設(shè)施和教育、就業(yè)等民生保障政策，群眾將過上更高品質(zhì)的生活，更有利于提升我們的對外形象和地區(qū)價(jià)值，吸引更多的發(fā)展要素和資源聚集”華州區(qū)區(qū)長朱?？≌f。
撤縣設(shè)區(qū)對于一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用顯而易見，但老百姓更關(guān)心他們的生活能不能得到改善，家園能不能變得更好。“從縣變成區(qū)以后，華州城區(qū)的總規(guī)劃已經(jīng)按照區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修訂，城市往西發(fā)展融入渭南主城區(qū)，城區(qū)將新建南山公園和一個(gè)水景景觀公園，老百姓的生活將更加便利宜居。”華州區(qū)城建局總工劉浩介紹說。
三個(gè)縣先后設(shè)區(qū)
去年以來，繼高陵撤縣設(shè)區(qū)后，陜西省華縣、橫山也先后獲批撤縣設(shè)區(qū)。
如果我們稍加分析，會(huì)發(fā)現(xiàn)這三個(gè)縣不僅自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯，而且對所在區(qū)域的整體發(fā)展有著明顯的補(bǔ)缺和助力作用。
2015年8月，高陵區(qū)委書記楊曉東在高陵撤縣設(shè)區(qū)揭牌儀式現(xiàn)場說：縣改為區(qū)不僅僅是名稱的改變，它意味著將要為大西安的發(fā)展承擔(dān)更大的責(zé)任，付出更多的努力，拓展了發(fā)展的新空間。為此要全力以赴加快渭北工業(yè)區(qū)高陵裝備工業(yè)組團(tuán)建設(shè)，抓好涇渭河綜合治理，推進(jìn)涇渭濕地保護(hù)，把涇渭河沿岸打造成亮麗的風(fēng)景線。加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，統(tǒng)籌發(fā)展就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，讓高陵的人民群眾享受更好更優(yōu)的公共服務(wù)，感受到撤縣設(shè)區(qū)帶來的好處。
華縣，一直以來是渭南的經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)，擁有距離渭南主城區(qū)便捷的區(qū)位優(yōu)勢，撤縣設(shè)區(qū)后，將會(huì)對渭南拉大城市骨架，創(chuàng)建百萬人口大城市起到助力作用。華縣位于關(guān)中平原東部，是陜西“一線兩帶”、“關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)”和“晉陜豫黃河金三角”的核心區(qū)域。通過華縣撤縣設(shè)區(qū)，對于加快關(guān)天經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，承接黃河金三角區(qū)域及中東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，加快陜西東大門建設(shè)都具有十分重要的意義。
橫山地處榆林市中部偏西，位于毛烏素沙漠與黃土高原過渡地帶，是正在建設(shè)的國家能源化工基地以及“西氣東輸、西煤東運(yùn)、西電東送”的重要組成部分，也是著名的古邊塞重鎮(zhèn)和革命老區(qū)。早在2011年印發(fā)的《陜西省“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》中，就提到了橫山撤縣設(shè)區(qū)將作為榆林市城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要目標(biāo)。在規(guī)劃中寫道：以建設(shè)陜甘寧蒙晉毗鄰區(qū)域國家能源化工基地中心城市、打造陜西第二經(jīng)濟(jì)增長極為目標(biāo)，積極推進(jìn)橫山撤縣設(shè)區(qū)和榆橫一體化建設(shè)，加快榆橫工業(yè)園區(qū)建設(shè)，促進(jìn)中心城區(qū)生產(chǎn)功能向橫山轉(zhuǎn)移。
橫山設(shè)區(qū)后，榆林市的行政區(qū)劃由1區(qū)11縣調(diào)整為2區(qū)10縣。市轄區(qū)面積由原來的6797平方千米擴(kuò)大為10881平方千米，市轄區(qū)人口由原來的55萬人擴(kuò)大為92萬人。
5個(gè)縣積極推進(jìn)
繼高陵、華縣、橫山獲批設(shè)區(qū)后，陜西省目前還有西安市戶縣、延安市安塞縣、寶雞市鳳翔縣、漢中市南鄭縣、商洛市洛南縣在積極推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)。
“撤縣設(shè)區(qū)是有條件的，而且有嚴(yán)格的程序，必須經(jīng)省、市政府同意，最后經(jīng)過民政部和國務(wù)院同意，經(jīng)實(shí)地考察方能批準(zhǔn)。”渭南市華州區(qū)民政局副局長王懷欣說。目前撤縣設(shè)區(qū)，主要依靠國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部1993年38號文件《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》，由于近十多年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度很快，各地撤縣設(shè)區(qū)的申請?jiān)絹碓蕉?，為了適應(yīng)形勢發(fā)展，民政部出臺了一個(gè)《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》（征求意見稿），允許直轄市和地級市設(shè)立市轄區(qū)，其中市區(qū)總?cè)丝谠?00萬人以上的城市，平均每60萬人可設(shè)立1個(gè)市轄區(qū)。最小的市轄區(qū)人口不得少于25萬人，其中非農(nóng)業(yè)人口不得少于10萬人。對于中心城市郊縣（縣級市）改設(shè)市轄區(qū)，須該縣（市）就業(yè)人口中從事非農(nóng)業(yè)人口不得低于70%；第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重達(dá)到75%以上。改設(shè)市轄區(qū)的縣（市），全縣（市）國內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入不得低于上一年本市市轄區(qū)對應(yīng)指標(biāo)的平均水平。
因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)提出較早，面對近幾年來，我國大城市和特大城市周圍的郊縣改區(qū)較多，而且有不斷增長的勢頭，有業(yè)內(nèi)人士建議說：對于縣改區(qū)，要從市轄區(qū)調(diào)整入手，本著有利于行政管理、有利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、有利于環(huán)境的改善和人民群眾生活質(zhì)量提高的原則進(jìn)行。我國地域遼闊，各大城市之間以及單個(gè)城市內(nèi)部城區(qū)之間在區(qū)位、規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)特色等方面有較大差異，因此不能相互效仿、一哄而起。要從本地的實(shí)際情況出發(fā)，充分調(diào)查研究，按照精簡、效能的原則，合理調(diào)整大中城市市區(qū)行政區(qū)劃，從嚴(yán)控制縣改區(qū)，防止大中城市市區(qū)范圍不合理地盲目擴(kuò)大。
但從另一個(gè)方面來說，在城鎮(zhèn)化的大背景下，做強(qiáng)縣區(qū)，聚集資源，對于一個(gè)地方的發(fā)展還是有著較大的積極作用。“由縣到區(qū)，當(dāng)然不一定全是好處，但從大的方面看，從以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為主的區(qū)域，向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)推進(jìn)的城市發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)提高了，發(fā)展的動(dòng)能和后勁自然就更足了。”陜西省社科院農(nóng)村研究所所長王健康說。
區(qū)在強(qiáng)縣里孕育
不管是縣，還是區(qū)和市，發(fā)展才是硬道理，老百姓生活越來越好才是硬道理。
撤縣設(shè)區(qū)的縣，在設(shè)區(qū)之前都是本區(qū)域內(nèi)發(fā)展較好、經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)的縣，設(shè)區(qū)之后，能不能發(fā)展得更好，老百姓能夠有多少獲得感才是大家所關(guān)心的。
銅川市耀州區(qū)設(shè)區(qū)已經(jīng)有10多年歷史了，在設(shè)區(qū)之前就占據(jù)著銅川市經(jīng)濟(jì)總量的半壁江山。自2002年撤縣設(shè)區(qū)以來，耀州經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。生產(chǎn)總值由10.6億元增長到104.5億元，固定資產(chǎn)投資由2億元增長到142.1億元，財(cái)政收入由5000萬元增長到9.2億元，社會(huì)消費(fèi)品零售總額由3.8億元增長到24.5億元，分別增長了10倍、71倍、18.4倍、6倍。三產(chǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2002年的16.8∶49∶34.2調(diào)整為2015年的7.5∶69.2∶23.3，明顯呈現(xiàn)一產(chǎn)強(qiáng)、二產(chǎn)興、三產(chǎn)活的特點(diǎn)。
“當(dāng)然，撤縣設(shè)區(qū)最大的變化，我認(rèn)為還是人的變化，最突出的就是干部群眾思想觀念的變化。”耀州區(qū)招商局局長楊濤說。“撤縣設(shè)區(qū)，把我們從一種封閉的小縣城思維里解放出來，我們的標(biāo)準(zhǔn)提高了，視野開闊了，想問題辦事情的主動(dòng)性提高了，這對我們的招商工作提供了很大的幫助，畢竟一個(gè)地方的文明素質(zhì)和思想意識在很大程度上決定著你的投資環(huán)境。”
在華州區(qū)招商局書記賈建華看來，撤縣設(shè)區(qū)對招商工作一個(gè)更大的利好在于，用地指標(biāo)會(huì)得到一定程度的傾斜。“我們以前招項(xiàng)目最頭疼的一點(diǎn)就是用地問題，沒有建設(shè)用地指標(biāo)，我們一些大項(xiàng)目、好項(xiàng)目就無法落地。”
撤縣設(shè)區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)也是一個(gè)硬杠桿，如果這個(gè)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展不行，即便離主城區(qū)很近也不會(huì)變成區(qū)。所以盡管設(shè)區(qū)對一個(gè)地方發(fā)展有諸多利好，但做強(qiáng)縣本身還是首要的。在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的當(dāng)下，做強(qiáng)縣城，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)至少有“承上”和“啟下”的雙重作用。所謂“承上”，是指縣城連接大城市、大市場，有很多縣城成為較大城市的衛(wèi)星城，成為大城市產(chǎn)業(yè)體系的一部分。所謂的“啟下”，是指縣城作為縣域經(jīng)濟(jì)的龍頭，通過城鄉(xiāng)一體化的部署，把基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸、公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋，逐步形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)、一體化發(fā)展的新格局，從而引領(lǐng)農(nóng)村的發(fā)展。
區(qū)在強(qiáng)縣里孕育，許多人把眼睛盯在設(shè)區(qū)設(shè)市上，但真正重要的還是改革、創(chuàng)新和發(fā)展。“變成區(qū)以后，最關(guān)鍵的還是看發(fā)展，縣是一個(gè)獨(dú)立的主體，區(qū)主要還是要跟市走，你多了很多機(jī)會(huì)，可也會(huì)少了一些自主權(quán)，標(biāo)準(zhǔn)提高了，補(bǔ)助減少了，能不能承載起發(fā)展的重任，能不能提升老百姓的生活品質(zhì)，還是一個(gè)大課題，所以對于撤縣設(shè)區(qū)的縣來說，變成區(qū)才只是一個(gè)起點(diǎn)。”王健康說。記者 賀小巍
陜西省從2014年開始的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作，經(jīng)過兩年多的調(diào)整，僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)就減少了204個(gè)，變成了1012個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，街道辦則達(dá)到了279個(gè)。隨著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的不斷推進(jìn)，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)已成為加快城鎮(zhèn)化的“催化劑”，撤并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)“消腫減負(fù)”，有了集中精力辦大事的基礎(chǔ)。
深化鎮(zhèn)村綜合改革，是貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神的重要內(nèi)容，是創(chuàng)新基層社會(huì)治理體系、提高社會(huì)治理能力的客觀需要，也是保障和改善民生、打通聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化的迫切要求，對推動(dòng)基層民主管理、激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要意義。
那么，輕裝上路的小鎮(zhèn)能否兼顧效率與公平，讓群眾享受到更有效的公共服務(wù)？機(jī)構(gòu)人員做減法，管理服務(wù)做加法，撤并之后的發(fā)展問題又該如何求解？
這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為啥要合并？
當(dāng)你從小生活的鄉(xiāng)村，突然間換了一種稱呼；當(dāng)你向別人介紹自己家鄉(xiāng)的時(shí)候，突然間變了一個(gè)前綴，你的感覺會(huì)是怎樣？
家住秦東大荔縣趙渡鎮(zhèn)魯安村的村民蘇雷的第一感覺是：“改口還是不適應(yīng)呀！”去年年初，他家原本所在的平民鎮(zhèn)并入了趙渡鎮(zhèn)，自此，這個(gè)黃河岸邊長大的年輕人每逢向人做自我介紹時(shí)，從“我來自黃河畔的平民鎮(zhèn)”變成了“大荔東邊的趙渡鎮(zhèn)”。字詞上的不同反映的是蘇雷心中對過去鎮(zhèn)子名稱的留念。
然而，與稱呼上的不適應(yīng)相反的是，蘇雷從自己身邊的變化上卻變得很支持裁撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)的舉措，其中最重要的表現(xiàn)之一便是鄉(xiāng)村道路的建設(shè)方面。“過去修路我們經(jīng)常全村湊錢，各村修各村，現(xiàn)在卻是上面（政府）統(tǒng)一拿錢，統(tǒng)一規(guī)劃，比原來合理多了。”蘇雷說。
在蘇雷的感慨背后，是以平民鎮(zhèn)并入趙渡鎮(zhèn)這一行政區(qū)劃調(diào)整事件為代表的新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革。據(jù)了解，為全面深化農(nóng)村綜合改革，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，省委、省政府決定，從2014年起，在全省開展以合理調(diào)整規(guī)模、加快職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獌?nèi)容的鎮(zhèn)村綜合改革。
為何要調(diào)整呢？“隨著改革的不斷深化，城市經(jīng)濟(jì)煥發(fā)出巨大活力，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻相對滯后，做好包括撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)在內(nèi)的鎮(zhèn)村綜合改革，對推動(dòng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、農(nóng)村社會(huì)形態(tài)向城鄉(xiāng)一體社會(huì)形態(tài)轉(zhuǎn)變、傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代市民轉(zhuǎn)變，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和振興，保障和改善農(nóng)民生活和自然環(huán)境都具有重要意義。”西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院副教授王育寶說道。
在此次調(diào)整中，不少農(nóng)村被合并。農(nóng)村合并的原則是什么呢？據(jù)省民政廳有關(guān)人員介紹，近些年農(nóng)村出現(xiàn)不少空心村，在此次農(nóng)村的調(diào)整中，主要是以經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、區(qū)位優(yōu)勢明顯、交通便利、人口較多的村為基礎(chǔ)，撤并小村和空心村，建立大村或中心村。合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)一般設(shè)“五辦三站”，即黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展（市場監(jiān)管）辦公室、社會(huì)事務(wù)管理辦公室、維護(hù)穩(wěn)定辦公室、宣傳科教文衛(wèi)辦公室和經(jīng)濟(jì)綜合服務(wù)站、社會(huì)保障服務(wù)站、公用事業(yè)服務(wù)站。
“此次鎮(zhèn)村綜合改革工作與以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革有很大區(qū)別，不僅撤鎮(zhèn)，還并村，涉及面廣、政策性強(qiáng)、任務(wù)重、難度大，為了穩(wěn)步推進(jìn)，我們高度重視，提早謀劃。”大荔縣縣長王青峰如此評價(jià)此次鎮(zhèn)村綜合改革。
據(jù)省民政廳的統(tǒng)計(jì)，在此次調(diào)整之前，我省有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1216個(gè)，街道辦事處204個(gè)，村26589個(gè)。此次調(diào)整后，僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)就減少了204個(gè)，變成了1012個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，街道辦則是達(dá)到了279個(gè)。在合并時(shí)，原則上關(guān)中地區(qū)撤并1500人以下的村，撤并比例不低于關(guān)中現(xiàn)有村數(shù)的34%；陜北地區(qū)撤并800人以下的村，撤并比例不低于陜北現(xiàn)有村的45%；陜南地區(qū)撤并1000人以下的村，撤并比例不低于陜南現(xiàn)有村數(shù)的25%。
一個(gè)新的基層區(qū)域格局，正在悄然形成。
合并之后，機(jī)構(gòu)咋改革？
對于嵐皋縣花里鎮(zhèn)原食藥監(jiān)所所長胡福林來說，本次鎮(zhèn)村綜合改革算是“駕輕就熟”。胡福林在原曉道鄉(xiāng)就擔(dān)任鄉(xiāng)綜治辦主任，屬鄉(xiāng)班子成員。2011年，曉道鄉(xiāng)撤并至佐龍鎮(zhèn)，胡福林任佐龍鎮(zhèn)一般干部，享受副科待遇。2014年，胡福林調(diào)至花里鎮(zhèn)任食藥監(jiān)所所長，成為實(shí)職副科。
這次鎮(zhèn)村改革，鎮(zhèn)級食藥監(jiān)所撤并為市場監(jiān)督所，胡福林再次從領(lǐng)導(dǎo)崗位轉(zhuǎn)任非領(lǐng)導(dǎo)崗位。他告訴記者，“一來二去，被‘改革’了兩次，如果說心里不委屈，那是假的，但是本次鎮(zhèn)村綜合改革，對于老百姓來說是大好事，各項(xiàng)惠民政策也將隨之整合，這是全縣的大事、好事，要堅(jiān)決擁護(hù)……”
根據(jù)《嵐皋縣鎮(zhèn)村綜合改革實(shí)施方案》，最直觀的數(shù)字顯示是：15個(gè)鎮(zhèn)撤并為12個(gè)鎮(zhèn)，188個(gè)村撤并為125個(gè)村，鎮(zhèn)科級干部由180多名減少到96名，涉及的43個(gè)原縣派駐機(jī)構(gòu)全部下放到鎮(zhèn)。這些數(shù)字的背后，是一些機(jī)構(gòu)要摘牌子，一些干部要摘“帽子”。撤并鎮(zhèn)村的債權(quán)債務(wù)怎么處置？干部隊(duì)伍如何穩(wěn)定？信訪矛盾、公共服務(wù)保障等方面的問題怎么解決？
改革中涉及人的問題，最難最敏感最關(guān)鍵。針對鎮(zhèn)村撤并中有關(guān)人員、資產(chǎn)和職能職責(zé)劃轉(zhuǎn)等問題，嵐皋縣嚴(yán)格按照省市規(guī)定，制定了具體操作規(guī)定，對減少的96名鎮(zhèn)科級干部，明確保留現(xiàn)有干部職級待遇不受影響，從干部實(shí)際情況出發(fā)，以人為本，合理科學(xué)調(diào)配，保持了干部隊(duì)伍穩(wěn)定。
“只有取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府‘賦斂’職能，它才有可能尋找到新生之路。”中國農(nóng)村研究院教授吳理財(cái)說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革僅僅在機(jī)構(gòu)精簡上做文章是不夠的，最關(guān)鍵和最核心的是從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)、切實(shí)轉(zhuǎn)變它的職能。
合并之后，經(jīng)濟(jì)咋發(fā)展？
紫柏街道位于留壩縣境中部，距漢中58公里，是全縣政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。該鎮(zhèn)地形南北狹長，寶漢公路沿北棧河縱貫全境，境內(nèi)群山環(huán)繞，山勢平緩。2015年5月，留壩縣紫柏街道辦事處正式掛牌。
“從鎮(zhèn)改為街道辦后，政府感覺辦事更加有目標(biāo)了，開展活動(dòng)也更加接地氣了，比如去年農(nóng)耕體驗(yàn)活動(dòng)的舉辦，讓我的蔬菜大棚的收入翻了一番，更讓我們村的蔬菜打開了市場。”漢中留壩小留壩村村主任鄔曾榮高興地說。
從之前獨(dú)立的鎮(zhèn)改為隸屬職能更加明顯的街道辦之后，紫柏街道辦所管轄的這片土地的發(fā)展戰(zhàn)略更清晰了。成立近一年來，街道辦緊緊圍繞旅游產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，著力打造旅游新名片，先后投資600余萬元精心打造出芳草坪花谷—CS拓展基地—樓房溝最美鄉(xiāng)村—小留壩觀光采摘園特色旅游線路。2015年，紫柏街共接待游客6萬余人次，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收入120萬元，帶動(dòng)周邊農(nóng)戶65戶實(shí)現(xiàn)戶均增收3000元，形成了鄉(xiāng)村旅游與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)互相促進(jìn)、融合發(fā)展的良好局面，戰(zhàn)道CS、芳草坪花谷成功打造為“全域留壩，四季旅游”的新亮點(diǎn)。
王育寶副教授認(rèn)為：“新型城鎮(zhèn)化要求在強(qiáng)調(diào)以人為本、城鄉(xiāng)一體、建設(shè)田園城市的同時(shí)，也要明確提出‘保護(hù)農(nóng)村’的目標(biāo)，要構(gòu)建包括土地制度、市場化融資體系建設(shè)、房價(jià)調(diào)控、糧食安全、財(cái)稅體系、社會(huì)保障、公共服務(wù)均等化、環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的一體化、一攬子綜合改革方案，要通過小城鎮(zhèn)建設(shè)帶動(dòng)，鎮(zhèn)村綜合改革，通過包容性、特色化、可持續(xù)等發(fā)展模式，改善農(nóng)村落后面貌。”
合并之后，政府咋服務(wù)？
從農(nóng)民逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，群眾在享受?zhèn)村機(jī)構(gòu)改革帶來的生活巨變時(shí)，也在考驗(yàn)街道辦社會(huì)綜合管理和服務(wù)能力，針對這一問題，紫柏街道辦全面推行網(wǎng)格化管理，一張“民情聯(lián)系無遺漏、社會(huì)管理無盲點(diǎn)、為民服務(wù)無縫隙”的管理網(wǎng)絡(luò)迅速鋪開。
“人在格中去，事在網(wǎng)中辦”，按照“劃分不突破現(xiàn)有轄區(qū)范圍，不打破現(xiàn)有居民小組格局”的原則，構(gòu)建“社區(qū)—片區(qū)網(wǎng)格—居民小組—中心戶長—居民樓（院）長”五級組織體系，建成網(wǎng)格160個(gè)。
“在這運(yùn)行不到一年的時(shí)間里，我們更加清醒地認(rèn)識到，撤鎮(zhèn)建街道辦不僅僅是稱謂上的變化，更是社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型的體現(xiàn)，面對加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和城市建設(shè)，增強(qiáng)社會(huì)公共服務(wù)能力，提高群眾生活品質(zhì)，我們?nèi)沃囟肋h(yuǎn)。”街道辦黨委書記田軍頗有感觸地說。
鎮(zhèn)村綜合改革的成效，最終要體現(xiàn)在改善民生、打通聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”上。隨著陜南移民工作的推進(jìn)，農(nóng)村社區(qū)化特征日益明顯。嵐皋縣把原來6個(gè)集鎮(zhèn)社區(qū)區(qū)域重新劃分，經(jīng)整合新設(shè)，成立了11個(gè)社區(qū)，隨著社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，社區(qū)居民獲得了更多服務(wù)。
原城關(guān)鎮(zhèn)耳扒村四組村民，現(xiàn)蕭家壩社區(qū)個(gè)體戶龍運(yùn)根告訴筆者：“成立社區(qū)之后，最明顯的變化就是村上成立了社區(qū)服務(wù)大廳，以前要在鎮(zhèn)上辦理的事，現(xiàn)在在社區(qū)服務(wù)大廳就能全部辦理。同時(shí)，社區(qū)警務(wù)室還配有專門的常駐片警，感覺現(xiàn)在生活和城里人一樣啦。”
“村鎮(zhèn)改革既要有廣度，也要有深度。因?yàn)檫@是涉及村鎮(zhèn)社會(huì)結(jié)構(gòu)治理的變革。這其中包括公益事業(yè)的發(fā)展、改革的措施、人員分流等一系列問題，所以應(yīng)當(dāng)全局考慮，做好每一個(gè)細(xì)節(jié)。”西安市社會(huì)科學(xué)院研究員康志祥說。
