1913年4月26日，袁世凱為了籌集戰(zhàn)爭經(jīng)費(fèi)，壓服、消滅南方國民黨的勢力，以辦理善后為名，特派趙秉鈞、陸征祥、周學(xué)熙等為全權(quán)代表，未經(jīng)國會(huì)討論通過，擅自與英、法、德、俄、日5國銀行簽訂《善后借款合同》。

    合同規(guī)定借款總額2500萬英鎊，年息5厘，債券九折出售，八四實(shí)收，期限47年；償還已到期的各種賠償、借款、墊款后，實(shí)際到手的僅760萬英鎊，而規(guī)定47年還清之本息竟達(dá)到6789萬英鎊；借款以鹽稅、關(guān)稅等為擔(dān)保，并附條件：借款期內(nèi)，中國不得向五國銀行團(tuán)以外的銀行團(tuán)借款；借款的領(lǐng)款憑單須有外國稽核員簽押方能有效；中國聘用外國人參加鹽稅征收事務(wù)等。

    善后借款商議之初，因其條件苛刻，就遭到國民黨及各界人士的極力反對。合同簽署后，在社會(huì)上引起巨大震動(dòng)，全國一片斥責(zé)之聲。黃興及皖、贛、湘、粵4省都督通電責(zé)問，參議院也提出質(zhì)問書。但袁世凱借口借款事宜曾于1912年底由臨時(shí)參議院秘密通過，拒絕將此案交國會(huì)表決。