1914年夏天第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)以后，由于歐洲列強(qiáng)陷于大戰(zhàn)，無(wú)暇顧及東方，這為日本在中國(guó)進(jìn)行擴(kuò)張?zhí)峁┝私^好的機(jī)會(huì)。8月23日，日本對(duì)德宣戰(zhàn)，派兵在山東龍口登陸。3個(gè)月后，日本控制了青島原德國(guó)租借地以及膠濟(jì)鐵路全線。1915年1月7日，中國(guó)政府照會(huì)日本方面，要求撤走日軍，但遭到拒絕。

    日本一方面出兵中國(guó)山東，另一方面加緊制定全面的對(duì)華要求。外務(wù)大臣加藤指示外務(wù)部把包括軍部在內(nèi)的各方面的要求綜合到一起，最后歸納為5號(hào)21條。

    1915年1月18日下午，日本駐華公使日置益前往懷仁堂把日本對(duì)中國(guó)的21條要求遞交給袁世凱，并且逐一加以說(shuō)明。他還說(shuō)：“今次如能承允所提條件，則可證明日華親善，日本政府對(duì)袁總統(tǒng)亦可遇事相助。”最后他要求對(duì)此事嚴(yán)守秘密。袁世凱表示在詳細(xì)考慮之后由外交部給予答復(fù)。

    日本提出的5號(hào)21條要求基本內(nèi)容如下：

    第一號(hào)關(guān)于山東問(wèn)題四條：日本擬向德國(guó)協(xié)定取得德國(guó)在山東享有的一切權(quán)力利益；日本建造由煙臺(tái)或龍口連接膠濟(jì)路的鐵路；中國(guó)從速自動(dòng)開(kāi)放山東省內(nèi)各主要城市作為商埠等。

    第二號(hào)關(guān)于日本在南滿(mǎn)及東部?jī)?nèi)蒙古“享有優(yōu)越地位”的七條：將旅順、大連租借期限及南滿(mǎn)、安奉兩鐵路期限均展至99年；日本臣民可在南滿(mǎn)及東部?jī)?nèi)蒙古地區(qū)任便居住往來(lái)，并經(jīng)營(yíng)商工業(yè)各項(xiàng)生意；可獲得該地區(qū)的開(kāi)礦權(quán)等。

    第三號(hào)關(guān)于漢冶萍公司二條：俟將來(lái)機(jī)會(huì)相當(dāng)，將該公司作為兩國(guó)合辦事業(yè)；所有屬于該公司各礦之附近礦山，如未經(jīng)該公司同意一概不準(zhǔn)該公司以外之人開(kāi)采。

    第四號(hào)一條：中國(guó)政府允準(zhǔn)，所有中國(guó)沿岸港灣及島嶼，概不讓與或租與他國(guó)。

    第五號(hào)共七條：在中國(guó)中央政府，須聘用有力之日本人充當(dāng)政治、財(cái)政、軍事等項(xiàng)顧問(wèn)；所有在中國(guó)內(nèi)地設(shè)立的日本醫(yī)院、寺院、學(xué)校等，概允其土地所有權(quán)；須將必要地方的警察作為中日合辦等。

    當(dāng)天晚上，袁世凱召集外交部總長(zhǎng)等人商議對(duì)策。經(jīng)過(guò)幾天的會(huì)議商討，決定在不礙及主權(quán)的情況下可以滿(mǎn)足日本的一些要求。中日談判開(kāi)始以后，日本方面態(tài)度極為強(qiáng)硬，“必欲達(dá)到目的而后可”.為了爭(zhēng)取外界及輿論支持，袁世凱政府向英美外交官和報(bào)界透露了日本的部分要求。

    消息傳出后，中國(guó)的人民大眾非常憤慨。紛紛集會(huì)、演講、建立反日愛(ài)國(guó)團(tuán)體、抵制日貨，并通電全國(guó)，全國(guó)各地掀起了各種各樣的愛(ài)國(guó)活動(dòng)，譴責(zé)日本試圖滅亡中國(guó)的侵略行徑，堅(jiān)決要求政府拒絕日本的無(wú)理要求。中國(guó)人民強(qiáng)烈的憤慨和反抗，使21條不能完全付諸實(shí)行，實(shí)際上宣告無(wú)效。