2004年國(guó)家旅游總局出臺(tái)《國(guó)家5A級(jí)景區(qū)審定標(biāo)準(zhǔn)》；2007年5月，66家景區(qū)被全國(guó)旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)評(píng)定委員會(huì)組織評(píng)定后，批準(zhǔn)為首批國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)；2007年，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)通知，規(guī)定“旅游景區(qū)門(mén)票價(jià)格調(diào)整頻次不低于3年”;國(guó)民旅游休閑綱要2013年2月份由國(guó)務(wù)院辦公廳頒布實(shí)施；2013年10月《旅游法》正式實(shí)施；2015年10月，山海關(guān)5A級(jí)景區(qū)資質(zhì)被取消，多家5A景區(qū)被警告。
屬地化管理有利有弊
“黃金周”已經(jīng)16個(gè)年頭了，“長(zhǎng)假期”、“黃金周”是促使全民旅游時(shí)代到來(lái)的助推器，這16年來(lái)，“旅游”的概念一步步深入中國(guó)普通民眾內(nèi)心，全民旅游意識(shí)普遍增強(qiáng)，旅游成為老百姓傳統(tǒng)生活之外的新增必需品。但是旅游亂象反而有愈演愈烈之勢(shì)，黃金周長(zhǎng)假期令各地景區(qū)人滿(mǎn)為患、景區(qū)門(mén)票漲價(jià)、服務(wù)質(zhì)量下降等等。
在旅游幾乎成為全民消費(fèi)與舉國(guó)戰(zhàn)略的大背景下，國(guó)家級(jí)風(fēng)景區(qū)被當(dāng)作核心旅游資源已經(jīng)成為各地發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)的聚寶盆。在巨大的利益面前，風(fēng)景區(qū)管理體制沖突愈演愈烈。北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院旅游管理學(xué)院副教授崔莉稱(chēng)，多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)模糊、政企不分、利益紛爭(zhēng)、門(mén)票價(jià)格節(jié)節(jié)上漲等問(wèn)題不斷暴露出來(lái)。景區(qū)的保護(hù)也面臨著過(guò)度城市化、商業(yè)化與人工化的挑戰(zhàn)。作為保護(hù)地而設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)給人越來(lái)越像“旅游開(kāi)發(fā)區(qū)”的感覺(jué)。
崔莉解釋?zhuān)壳拔覈?guó)景區(qū)采用的是綜合管理與分級(jí)管理相結(jié)合的管理體制，在本質(zhì)上屬于分權(quán)式的屬地化管理。屬地化管理在調(diào)動(dòng)地方積極性、減少?lài)?guó)家財(cái)政投入、協(xié)調(diào)景區(qū)內(nèi)外部關(guān)系上具有優(yōu)勢(shì)。但屬地化管理也滋生了重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)，以經(jīng)營(yíng)代替或擠壓管理的問(wèn)題，成為景區(qū)“開(kāi)發(fā)區(qū)”化的癥結(jié)所在。
“三年不漲價(jià)”解禁就漲價(jià)
國(guó)家旅游局今年7月公布的數(shù)據(jù)顯示，旅行社、景區(qū)、購(gòu)物位列今年上半年全國(guó)旅游投訴的“前三位”,景區(qū)，一直都是旅游投訴的重災(zāi)區(qū)。中國(guó)社科院旅游研究中心發(fā)布的一份報(bào)告顯示，截至2014年底，中國(guó)共有186家5A級(jí)景區(qū)，門(mén)票平均價(jià)格達(dá)到了112元。報(bào)告還指出，近三年5A級(jí)景區(qū)門(mén)票平均價(jià)格和居民收入之比呈逐年微幅下降的趨勢(shì)，不能得出5A級(jí)景區(qū)門(mén)票上漲過(guò)高的結(jié)論。
但是自2007年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好當(dāng)前游覽參觀(guān)點(diǎn)門(mén)票價(jià)格管理工作的通知》，規(guī)定“三年不漲價(jià)”后，每到“解禁年”許多便迫不及待漲價(jià)。每到國(guó)慶黃金周前，景區(qū)漲價(jià)不漲價(jià)的問(wèn)題便被媒體報(bào)道。
“漲價(jià)幾乎是一定的”,北京聯(lián)合大學(xué)旅游管理學(xué)院副院長(zhǎng)張凌云稱(chēng)。現(xiàn)在全國(guó)范圍內(nèi)的景區(qū)都在爭(zhēng)創(chuàng)高A景區(qū)，河道整治工程、景區(qū)周邊綠化美化工程、風(fēng)貌改造工程、污水垃圾處理工程、完善游客服務(wù)中心、停車(chē)場(chǎng)、景區(qū)道路、旅游公廁、擴(kuò)建停車(chē)場(chǎng)……每一項(xiàng)都是真金白銀，可以說(shuō)，創(chuàng)建A級(jí)旅游景區(qū)工程也是一個(gè)投資巨大的工程。
景區(qū)保護(hù)與開(kāi)發(fā)有沖突
“中國(guó)景區(qū)的問(wèn)題太復(fù)雜，”張凌云認(rèn)為景區(qū)的話(huà)題一言難盡，一個(gè)景區(qū)多方管理，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部管的是國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、古建筑歸文物局管理、森林公園歸林業(yè)部管……我國(guó)A級(jí)旅游景區(qū)的分布是以市場(chǎng)為導(dǎo)向性，而非以資源為導(dǎo)向性，在我國(guó)很多遺產(chǎn)地景區(qū)，經(jīng)常能夠看到世界遺產(chǎn)與國(guó)家5A級(jí)景區(qū)兩塊牌子并列的情況。實(shí)際上這兩者的要求是沖突的，前者強(qiáng)調(diào)保護(hù)，后者強(qiáng)調(diào)“開(kāi)發(fā)”,從游客量、門(mén)票等來(lái)衡量。
景區(qū)牽扯的利益較多。例如，5A級(jí)景區(qū)還會(huì)涉及其門(mén)票定價(jià)以及地方財(cái)政補(bǔ)貼等。5A級(jí)景區(qū)根據(jù)不同的地方情況，地方財(cái)政一般會(huì)有一定的政策傾斜或者補(bǔ)貼，此外，5A級(jí)景區(qū)門(mén)票定價(jià)也要遠(yuǎn)高于其他景區(qū)，這是重要的經(jīng)濟(jì)利益。
■ 討論 A級(jí)景區(qū)的評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)細(xì)化
國(guó)外并沒(méi)有A級(jí)景區(qū)評(píng)定一說(shuō)，一般是分類(lèi)管理與認(rèn)證管理的結(jié)合，以公共性程度進(jìn)行分類(lèi)，以可持續(xù)旅游標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行認(rèn)證，并在分類(lèi)與認(rèn)證的基礎(chǔ)上，對(duì)門(mén)票的定價(jià)和收入的使用，對(duì)園區(qū)內(nèi)的餐飲、購(gòu)物等服務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)，進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的立法，給出嚴(yán)格的規(guī)定。這樣的景區(qū)認(rèn)證是以資源為導(dǎo)向的。
北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院旅游管理學(xué)院副教授崔莉稱(chēng)，目前80%的5A景區(qū)還是在靠天吃飯。這可以從多方面理解，一方面是季節(jié)性強(qiáng)，淡旺季十分明確，更重要的是處于同一區(qū)域范圍資源較為相近的景區(qū)，發(fā)展旅游的思路并不清晰，一味模仿。硬件建設(shè)速度很快，而文化內(nèi)涵挖掘并沒(méi)有跟上。崔莉認(rèn)為，發(fā)展觀(guān)光游特色不夠，休閑游內(nèi)涵不足。
旅游景區(qū)的質(zhì)量等級(jí)評(píng)定，如果全部依賴(lài)于程序上的行政手段，或者是某種暗訪(fǎng)式的突擊檢查，是否就能真正地檢閱出A級(jí)旅游景區(qū)的含金量。在上有政策下有對(duì)策的語(yǔ)境下，景區(qū)臨時(shí)抱佛腳，估計(jì)也不難過(guò)關(guān)。
知名旅游專(zhuān)家王興斌解釋?zhuān)?ldquo;目前A級(jí)景區(qū)的評(píng)定本質(zhì)上仍然是變相的行政審批，主要由有關(guān)行政主管部門(mén)決定，難免存在人情關(guān)系、‘首長(zhǎng)意志’及其他關(guān)系。掛牌如此，摘牌更如此。”
崔莉建議，A級(jí)景區(qū)的評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該按照類(lèi)別細(xì)化，人文類(lèi)旅游資源的景區(qū)、自然類(lèi)旅游資源的景區(qū)，包括現(xiàn)在還有樂(lè)園類(lèi)人造景區(qū)，如果都?xì)w為5A景區(qū)，那么它們的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該不一樣。而且，從2014年開(kāi)始，國(guó)家A級(jí)旅游景區(qū)的評(píng)審程序發(fā)生新變化，更加強(qiáng)調(diào)5A級(jí)景區(qū)的景觀(guān)質(zhì)量，4A級(jí)景區(qū)被認(rèn)為是5A級(jí)景區(qū)的儲(chǔ)備，4A級(jí)景區(qū)評(píng)定權(quán)限的下放，將給高A級(jí)景區(qū)提供充分的培育時(shí)間。張凌云認(rèn)為，“強(qiáng)調(diào)景區(qū)的景觀(guān)質(zhì)量，因?yàn)橘Y源的優(yōu)美獨(dú)特才是最根本的，而景區(qū)管理服務(wù)的問(wèn)題可以不斷改進(jìn)。”
知名旅游經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家魏小安稱(chēng)，5A景區(qū)評(píng)定，作為一個(gè)推薦性的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，原本就應(yīng)該以市場(chǎng)和消費(fèi)者權(quán)益為導(dǎo)向。
