1913年4月26日,袁世凱為了籌集戰(zhàn)爭經(jīng)費,壓服、消滅南方國民黨的勢力,以辦理善后為名,特派趙秉鈞、陸征祥、周學熙等為全權代表,未經(jīng)國會討論通過,擅自與英、法、德、俄、日5國銀行簽訂《善后借款合同》。
合同規(guī)定借款總額2500萬英鎊,年息5厘,債券九折出售,八四實收,期限47年;償還已到期的各種賠償、借款、墊款后,實際到手的僅760萬英鎊,而規(guī)定47年還清之本息竟達到6789萬英鎊;借款以鹽稅、關稅等為擔保,并附條件:借款期內(nèi),中國不得向五國銀行團以外的銀行團借款;借款的領款憑單須有外國稽核員簽押方能有效;中國聘用外國人參加鹽稅征收事務等。
善后借款商議之初,因其條件苛刻,就遭到國民黨及各界人士的極力反對。合同簽署后,在社會上引起巨大震動,全國一片斥責之聲。黃興及皖、贛、湘、粵4省都督通電責問,參議院也提出質問書。但袁世凱借口借款事宜曾于1912年底由臨時參議院秘密通過,拒絕將此案交國會表決。