清代南京

　　在300年前的清代，南京就已經(jīng)有“城管”了。由于官府人手不足，需借助保甲等城市基層組織來加強社會管理與控制。因此，那時就有臨時工了，甚至還常與百姓起沖突。

“城管”多用臨時工

　　明代的南京城，在清代習(xí)慣上稱之為江寧省城。清代江寧城的布局大致沿襲了明南京城的舊有模式，即城南為居住、商業(yè)區(qū)，城北為軍事、文教區(qū)。與明代不同的是，清代將明皇城改建為滿城，使城東由政治區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)檐娛聟^(qū)域。清代江寧城的主要街區(qū)與大部分人口集中分布在城南部，特別是大中橋至石城門一線以南的區(qū)域。

　　江寧城內(nèi)設(shè)置有省、道、府、縣等各級地方行政機構(gòu)，并駐扎著八旗、綠營軍隊，建有大量文武官署。總督署及綠營武將衙署多集中于城中部，布政司、府、縣衙署則主要位于城南人口稠密地區(qū)。在城市管理方面，縣級機構(gòu)以下，設(shè)有坊廂、保甲等基層社會組織，起著征派賦役、維持治安的作用。清代前期，江寧城內(nèi)的保甲組織一度松弛，至乾隆年間才進行較嚴格的編查。

　　清代江寧府及上元、江寧兩縣的職官數(shù)量十分有限，在管理紛繁復(fù)雜的城市事務(wù)時，常顯得捉襟見肘。以維持治安為例，江寧城內(nèi)的巡查、捕盜事宜由江寧城守營、江寧府南捕通判、北捕通判、上元知縣、江寧知縣等具體負責。而按清代官制，南、北捕通判均無經(jīng)制屬員，上、江兩知縣屬下也僅設(shè)縣丞一名、典史一名。各衙門的具體事務(wù)實際上大多由國家經(jīng)制之外的胥吏、差役等完成。

　　而由于江寧“省城五方雜處，街市寬闊，巷道四通八達，盜賊便于行走”,官府人手不足，還需借助保甲等城市基層組織來加強社會管理與控制，甚至發(fā)動普通市民參與巡防。

　　雍正年間，江寧當局即曾在城內(nèi)街巷“添設(shè)柵欄，責成居民輪流看守”.胥吏和差役“不是國家的正式工作人員，不享受俸祿和升遷待遇，也不接受嚴格的考核。雖然他們只是從百姓中僉派或雇募的役，但其行為代表官府。這種非官非民的模糊身份，使他們不能受到國家機器內(nèi)制度約束，也不可能受到來自百姓的監(jiān)督，因為他們的半官方身份使他們凌駕于百姓之上”

　　由于缺乏監(jiān)督制約，胥吏、差役等的不法行徑十分普遍。如江寧各衙門“捕役通盜，以至竊盜常有”,使得城內(nèi)治安巡緝形同虛設(shè)。胥吏、差役等肆意侵犯普通市民的權(quán)益，激起后者的對抗，甚至?xí)劤扇后w性沖突，對當局的統(tǒng)治秩序產(chǎn)生一定的沖擊。

經(jīng)費靠罰銀與地方紳士捐資

　　除人員方面的困擾外，清代城市管理還面臨著經(jīng)費短缺的問題，地方府縣征收的賦稅大多送往中央，地方存留甚少。經(jīng)費的不足，使地方政府難以進行大規(guī)模的工程與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在文化教育、社會治安等方面的投入也十分有限。為應(yīng)付各項公共事業(yè)的巨大開支，地方官往往要另尋財源。如嘉慶二十五年（1820年），當局鑒于“江寧省城鐘山、尊經(jīng)兩書院及普濟堂，歲支經(jīng)費每形短絀，必須寬籌息本，俾寒士貧黎藉資教養(yǎng)。又有沖途道路橋梁均有坍缺，應(yīng)修及雖經(jīng)估修尚有例價不敷，難以告成之工”,遂將罰沒入官的銀兩8萬兩貯存江寧藩庫，“即賞充省城書院、普濟堂不敷經(jīng)費及修補沖途道路橋梁工用”

　　此類罰沒入官銀兩雖能在一定程度上緩解政府財政壓力，但由于其并不具有固定性，數(shù)額也較為有限，因而并不能完全解決城市公共事業(yè)經(jīng)費短缺的問題。

　　自嘉慶初年開始，由于社會與經(jīng)濟環(huán)境惡化，迫使地方政府尋求紳士幫助，“官為監(jiān)督、紳士經(jīng)理”的管理模式逐漸體現(xiàn)其優(yōu)越性。地方紳士的參與，顯著緩解了地方政府的財政壓力：嘉慶年間，聚寶門“城樓倒塌，十余年來，有司莫之問”.江寧知縣傅璋上任伊始，即“特籌款重修之，一時夸為盛事”.同一時期，“城闕石路損壞亦久，數(shù)年前有議修者，格而不果行”,傅璋為實施維修工程，仍號召民間募集資金。此后“樂輸者眾，不數(shù)月而工竣”

　　地方紳士除捐資外，還直接參與城市公共事務(wù)的辦理。嘉、道年間，江寧多項水利工程即采取官督紳辦的模式進行施工。道光之后，地方紳士在城市管理中扮演著愈來愈重要的角色，甚至在遇有戰(zhàn)事時也須依賴紳士的力量。

　　太平天國戰(zhàn)爭以前，江寧地區(qū)紳士參與公務(wù)主要體現(xiàn)在公共工程、學(xué)校、慈善等領(lǐng)域。地方政府與紳士都能從“官為監(jiān)督、紳士經(jīng)理”這一模式中獲益。對地方政府而言，與民間組織和士紳的合作無疑是有效的。首先，民間集資、發(fā)典生息補充了地方公共事業(yè)經(jīng)費不足。其次，地方行政對傳統(tǒng)“贏利型經(jīng)紀”的依賴性減弱，行政效率得以提高。另一方面，地方紳士也因善舉而獲得社會聲望，甚至國家旌表。他們亦因此入祠、入方志，并以此維系社會關(guān)系、鞏固其精英集團的地位。（據(jù)《老人報》）