光武帝劉秀承漢祚、建立東漢政權(quán)后，鑒于之前大司馬篡權(quán)的亂象，設(shè)“尚書臺”架空三公之權(quán)，一切政令皆經(jīng)尚書臺稟陳皇帝，由皇帝裁決，時人稱“雖置三公，事歸臺閣”，“三公之職，備員而已”。其手法如出一轍，都是在“正室”之外另立“偏房”，借操縱“偏房”實現(xiàn)朝綱獨斷。后人評價“兩漢政出于二”，也就是說，漢代的權(quán)力結(jié)構(gòu)是復(fù)式的，一個正式的權(quán)力系統(tǒng)加上一個非正式的副權(quán)力系統(tǒng)。“政出于二”是兩漢權(quán)力結(jié)構(gòu)的最大弊病。同劉徹創(chuàng)建內(nèi)朝一樣，劉秀設(shè)立尚書臺這個副權(quán)力系統(tǒng)，本意是要擺脫正式權(quán)力系統(tǒng)對皇權(quán)的約束與威脅，然而，歷史的鬧劇總是再三重演，“偏房”一旦羽翼豐滿，就不是人主所能操控的了。
劉秀死后，他留下來的尚書臺機構(gòu)并未能阻止權(quán)臣對劉漢政權(quán)的篡奪，東漢后期，外戚、豪族等權(quán)臣以“錄尚書事”之銜入主尚書臺，壟斷了朝政。
建安元年（196年），曹操挾天子以令諸侯迎回漢獻帝，第一件事就是讓獻帝賜予其“錄尚書事”之權(quán)。而君主要奪回權(quán)柄，就扶植宦官建立一個副權(quán)力系統(tǒng)，東漢后期的政局，基本上就是外戚、宦官輪流專政。
東漢皇室與權(quán)臣的明爭暗斗，以后者取得最后勝利而告終：東漢天下被門閥士族瓜分、顛覆，其后，唐代君主為限制正式官僚系統(tǒng)之權(quán)，防止權(quán)柄下移，也另立宦官參與朝政，但是這個副權(quán)力系統(tǒng)就如一道不可逆的程序，一經(jīng)啟動即無法制止。晚唐的宦官，權(quán)勢越來越大，不僅架空正式權(quán)力系統(tǒng)，連皇帝的生殺廢立都操在其手中。
相對而言，到宋代才有了對正式權(quán)力系統(tǒng)的尊重，宋代少見地沒有形成副權(quán)力系統(tǒng)，女寵、宦官、外戚、皇室秘書、幸臣等隱權(quán)力集團大體上都受到遏制。即使是貴為天下主權(quán)者的君主，對于政事也不能一個人說了算。南宋時，內(nèi)廷國手趙鄂有一次向宋孝宗跑官要官，但官職非皇室私器，隨便予人是有違政制的，因此趙鄂的意思是要孝宗法外開恩。宋孝宗答復(fù)：“降旨不妨，恐外庭不肯放行。”讓他去央求宰相，可是宰相“堅執(zhí)不從”，并且表示：“縱降旨來，定當繳了。”孝宗唯有一聲浩嘆：“書生難與他說話！”
趙鄂終日陪皇帝下棋，與孝宗關(guān)系極好，按說是頗有隱權(quán)力的，但宋代比較健康的權(quán)力結(jié)構(gòu)能夠在一定程度上抵御隱權(quán)力，連皇帝也不敢肆無忌憚地破壞這個權(quán)力結(jié)構(gòu)。
遺憾的是，好景不長，趙宋的天下被蒙古人忽必烈“共”掉之后，君主對正式權(quán)力系統(tǒng)保持尊重的權(quán)力格局不再出現(xiàn)，大宋也難逃“共”天下的圈囿。至明清又出現(xiàn)了與宰相、太監(jiān)，與胥吏共天下的難堪局面。
從漢代一路看過來，不難發(fā)現(xiàn)：另立“偏房”架空“正室”之權(quán)、借重隱權(quán)力集團鉗制正式的官僚系統(tǒng)，正是歷代君主搞獨裁的不二法門。
皇帝之所以要煞費苦心地對付官僚系統(tǒng)，是因為從漢唐至明清，在完成政治現(xiàn)代化之前的中國，對君主獨裁權(quán)力構(gòu)成最大制約的不是民主、憲政，而是一個復(fù)雜、完備、科層化的官僚系統(tǒng)，因為權(quán)力在科層化結(jié)構(gòu)中流動，就會在一定程度上受到規(guī)范性、程序性的規(guī)制，科層化越高，權(quán)力受到的規(guī)制就越大。如果把權(quán)力比喻為流水，科層化結(jié)構(gòu)就是管道，約束著流水的橫沖直撞。權(quán)欲旺盛的雄才之主當然難以容忍這些管道分流了權(quán)力，于是繞過正式的權(quán)力管道系統(tǒng)，利用親近的私臣組建非正式的簡陋的權(quán)力容器，因其簡陋、非正式，也就更便于人主操縱。
但是，這些臨時性質(zhì)的權(quán)力容器難免會慢慢固化、復(fù)雜化，甚至變成正式權(quán)力管道的一部分，又反過來分化了獨裁權(quán)力。換句話說，“偏房”掌權(quán)日久，往往又會演化成“正室”，如漢代的尚書，原是皇帝的私人秘書，到了唐代則是名正言順的宰相機構(gòu)。后世的君主為“盡收威柄，一總事權(quán)”，又另設(shè)一個易于指揮的權(quán)力容器，然而，時過境遷，又重蹈前代“偏房”坐大之覆轍。歷史簡直給獨裁者下了一道反復(fù)發(fā)作的惡咒。
那些叨念著“大權(quán)不可旁落”的獨裁者不會明白這樣的道理：分散在復(fù)雜管道的權(quán)力盡管不易為君主任意擺布，但顛覆性不高，因為它至少在某種程度上不敢逾越名分的界限，并且受到程序性與規(guī)范性的限制；相比之下，擺脫了科層束縛的隱權(quán)力雖然便于指使，但一旦失控則如洪水決堤，一發(fā)而不可收拾。西漢劉徹置內(nèi)朝捋奪宰相之權(quán)，但后來內(nèi)朝的外戚不僅把持朝政，而且顛覆了西漢；東漢劉秀將三公閑置，倚重尚書臺，但尚書臺的領(lǐng)袖最后竟可以“挾天子以令諸侯”；明代的朱元璋干脆廢了宰相，啟用內(nèi)閣，但內(nèi)閣體制卻培養(yǎng)出“九千歲”的權(quán)力怪胎。
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