從城市化戰(zhàn)略上，應(yīng)該限制超大城市發(fā)展，鼓勵(lì)中小城市發(fā)展，防止大城市人口過度集中，這樣既能防治“城市病”問題，又能有效應(yīng)對(duì)公共危機(jī)
隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，迫切要求我們把握城市發(fā)展規(guī)律，理清城市發(fā)展思路，完善城市發(fā)展政策，推進(jìn)城市建設(shè)現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。2010 年5月中旬至6月上旬，筆者有幸參加了中組部在日本舉辦的現(xiàn)代城市建設(shè)與防震減災(zāi)專題培訓(xùn)班，考察了日本城市規(guī)劃、建設(shè)、管理以及城市防災(zāi)工作，感觸很深，受益良多。
全面加強(qiáng)城市危機(jī)管理
日本十分重視城市公共危機(jī)管理，已經(jīng)形成了一套比較完備的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。一是建立高效的公共危機(jī)管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。二是健全公共危機(jī)管理法律法規(guī)體系。三是大力培養(yǎng)國(guó)民危機(jī)意識(shí)。在這方面，日本建有防災(zāi)教育及培訓(xùn)中心，面向公眾開設(shè)各種減災(zāi)培訓(xùn)、急救培訓(xùn)等課程。模擬災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)，讓市民體驗(yàn)地震、泥石流、火災(zāi)等災(zāi)害的破壞力。把特大災(zāi)害發(fā)生的日子作為災(zāi)害宣傳日，開展廣泛的社會(huì)宣傳。全面、系統(tǒng)的防災(zāi)素養(yǎng)使日本民眾在面對(duì)災(zāi)害時(shí)能冷靜應(yīng)對(duì)，最大限度地減輕了災(zāi)害損失。實(shí)踐證明，這些機(jī)制在搶救生命、減少損失、消除恐慌、恢復(fù)秩序等方面發(fā)揮了重要作用。
我國(guó)是世界上各種災(zāi)害比較多的國(guó)家之一。隨著城市化步伐不斷加快，城市公共危機(jī)管理的緊迫性日益突出。借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)從四個(gè)方面著力：
第一、強(qiáng)化專門的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。在國(guó)家層面有必要設(shè)立一個(gè)專門部門從事防災(zāi)減災(zāi)的綜合管理，可以稱之為“國(guó)家防災(zāi)部”或“災(zāi)害對(duì)策委員會(huì)”。在此基礎(chǔ)上，建立國(guó)家危機(jī)管理指揮系統(tǒng)，提高綜合協(xié)調(diào)能力。同時(shí)，在地方政府設(shè)置防災(zāi)減災(zāi)的專門機(jī)構(gòu)，賦予其對(duì)本地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)指揮、檢查督促的職能。
第二、健全應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的法律法規(guī)。目前，我國(guó)在公共危機(jī)管理領(lǐng)域已制定了《防震減災(zāi)法》、《防洪法》、《消防法》、《安全生產(chǎn)法》、《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)。這些法律法規(guī)行業(yè)特點(diǎn)突出，部門管理色彩濃厚，不具有普遍指導(dǎo)性，在應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)事件上權(quán)威性不夠。為此，應(yīng)從國(guó)家安全的高度盡快制定出臺(tái)一部根本性法律——《緊急狀態(tài)法》或《緊急事態(tài)法》作為我國(guó)危機(jī)管理的綱領(lǐng)性法律文件和制度框架。
第三、加強(qiáng)城市公共危機(jī)宣傳教育。大力普及有關(guān)危機(jī)知識(shí)，經(jīng)常進(jìn)行危機(jī)訓(xùn)練和演習(xí)，讓公民掌握正確的應(yīng)對(duì)危機(jī)的措施與方法，提高在危機(jī)中進(jìn)行自救和互救的能力。把應(yīng)對(duì)公共危機(jī)教育列入中小學(xué)生課程。設(shè)立國(guó)民防災(zāi)日或?yàn)?zāi)害日，增強(qiáng)國(guó)民的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)。
第四、構(gòu)建有利于應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的現(xiàn)代城市體系。從城市化戰(zhàn)略上，應(yīng)該限制超大城市發(fā)展，鼓勵(lì)中小城市發(fā)展，防止大城市人口過度集中，這樣既能防治“城市病”問題，又能有效應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。
致力追求城市高效運(yùn)行
日本在其城市化過程中，通過科學(xué)規(guī)劃其交通，合理安排其空間布局，不斷創(chuàng)新管理體制，實(shí)現(xiàn)了城市高效運(yùn)行。
一是建設(shè)高度發(fā)達(dá)的城市交通運(yùn)行體系。以東京為例，在千代田、新宿、中央?yún)^(qū)、港區(qū)為內(nèi)核心設(shè)置首都高速都心環(huán)狀線，距都心50公里設(shè)置“首都圈中央聯(lián)絡(luò)高速”，由內(nèi)核向外放射狀設(shè)置10條首都高速線，每日負(fù)擔(dān)了260萬輛小汽車和近3000萬人次的客運(yùn)量。為保障交通系統(tǒng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，日本還建立了與這一立體交通系統(tǒng)相匹配的換乘系統(tǒng)。同時(shí)，日本還大力發(fā)展交通自動(dòng)化，很多地方都實(shí)行了通過自動(dòng)售票機(jī)購買車票，通過自動(dòng)控制系統(tǒng)檢查乘客上下車，極大地方便了乘客的換乘，緩解了換乘端的擁堵。
二是打造有序高效的城市空間結(jié)構(gòu)。日本城市的高效運(yùn)行，很大程度上得益于其城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，充分發(fā)揮城市空間經(jīng)濟(jì)效益。
三是建立高效運(yùn)行的行政管理體制。日本實(shí)行的是中央、都道府縣和市盯村三級(jí)制。這種精簡(jiǎn)的行政體制有利于降低行政運(yùn)行成本。城市管理則實(shí)行市長(zhǎng)議會(huì)制，即城市議會(huì)和市長(zhǎng)共同負(fù)責(zé)。二者互相監(jiān)督，互相制約。各部門之間也分工明確，權(quán)限清晰。此外，日本建立了一套非常完善的公務(wù)員錄用、監(jiān)督、激勵(lì)等制度，為行政高效運(yùn)行提供了人才保障。
借鑒日本的成功經(jīng)驗(yàn)，我們?cè)谕七M(jìn)城市發(fā)展中應(yīng)注重以下三方面：第一、優(yōu)化城市功能區(qū)分布，發(fā)揮空間效益。合理安排交通、產(chǎn)業(yè)、居住、購物等功能區(qū)布局，配套完善的生產(chǎn)、生活設(shè)施，盡可能消除人口、貨物的無序流動(dòng)。加強(qiáng)各功能區(qū)和城市交通體系建設(shè)的有機(jī)結(jié)合，加快大運(yùn)量客運(yùn)軌道系統(tǒng)建設(shè)以及城市地下空間的研究和開發(fā)，提高城市通行效率。從有利于人口、貨物集散的角度出發(fā)，在人口和商業(yè)密集區(qū)加強(qiáng)換乘中心建設(shè)，增強(qiáng)交通直達(dá)性。同時(shí)，大力發(fā)展公共交通。特別是在大城市和特大城市，要加快公交系統(tǒng)、軌道交通等公共交通方式的發(fā)展，提供快捷、舒適、廉價(jià)的公共交通服務(wù)。
第二、提升城市管理水平，發(fā)揮管理效益。進(jìn)一步深化城市管理體制改革，合理劃分市區(qū)兩級(jí)的管理權(quán)限，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，做到各負(fù)其責(zé)。推進(jìn)城管重心下移，充分發(fā)揮城區(qū)街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)在城市管理中的基礎(chǔ)作用和積極性，強(qiáng)化街道、社區(qū)主體管理職能，拓寬社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域。創(chuàng)新城市管理新模式，大力推進(jìn)數(shù)字化城市管理，以信息化手段和移動(dòng)通信技術(shù)手段來處理、分析和管理整個(gè)城市的所有部件和事件信息，促進(jìn)城市人流、物流、資金流、信息流、交通流的通暢與協(xié)調(diào), 不斷提高城市運(yùn)行效率，為城市居民創(chuàng)造一個(gè)清潔、便捷、舒適的生產(chǎn)生活環(huán)境。
第三、推進(jìn)城市建設(shè)市場(chǎng)化，發(fā)揮市場(chǎng)效益。通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)多元化投資，推進(jìn)城市建設(shè)。如通過委托、授權(quán)、承包、合同等形式，把城市政府的一部分職能轉(zhuǎn)移給企業(yè)和非營(yíng)利性組織，政府則主要保留監(jiān)督和宏觀調(diào)控職能。這樣不僅實(shí)現(xiàn)了政企、政事分開，降底了城市政府的管理成本，而且還可以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，提高城市公共服務(wù)的質(zhì)量。 (作者為中共湖南省懷化市委書記)
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