引入新力量：多元助力社區(qū)治理與公共服務

——問需于農(nóng)：新型農(nóng)村社區(qū)再調查(中篇)

　　除了發(fā)展產(chǎn)業(yè)、解決就業(yè)外，要讓農(nóng)民在農(nóng)村社區(qū)住得下、住得好，真正變身為“住在農(nóng)村的市民”，離不開完善的公共服務和有效的基層治理。在當今面臨轉型和變革的鄉(xiāng)村社會，如何激活各種社會力量，引入多種社會資源，提升公共服務質量和多元共治水平?

　　莫讓農(nóng)村社區(qū)成“兩不管”“兩不靠”地帶

　　在一些地方，鄉(xiāng)村公共服務資源短缺，且更多地向縣城集中，或向少數(shù)試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、先進村傾斜，大量鄉(xiāng)村被邊緣化、空心化，很難享受到均等化公共服務的陽光。

　　在重慶某地，2011年4個行政村撤村并居后，建立了一個農(nóng)村社區(qū)，戶籍居民有8000多人。半月談記者在這個社區(qū)采訪時發(fā)現(xiàn)，這里出現(xiàn)了城鄉(xiāng)福利、公共財政投入“兩不管”的問題：因為不再是行政村，就享受不到國家對農(nóng)村道路、水窖、農(nóng)網(wǎng)改造、農(nóng)田灌溉等資金投入;又由于不是城市社區(qū)，因此得不到城市道路清潔、園林綠化、路燈建設等資金投入，成為“上不靠天、下不沾地”的空白地帶。

　　社區(qū)黨委書記告訴記者，這個社區(qū)工礦企業(yè)很多，外來的務工人口有1萬多人，但是在撤村并居之后，成了“幾不管”的地方，“懸在半空中”。一些居民點通路、通水的問題長期沒有辦法解決，群眾意見很大，經(jīng)常上訪。

　　華中師范大學中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心教授項繼權認為，當前我國正處于破除城鄉(xiāng)二元結構、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的關鍵時期，然而，在農(nóng)村社區(qū)公共服務方面，一些體制和機制性問題仍沒有完全理順，存在諸多困難和種種限制。

　　在一些地區(qū)，因為征地、招工等原因，部分農(nóng)業(yè)人口轉成了非農(nóng)業(yè)人口，失去了集體經(jīng)濟組織成員身份后，他們在參與村內事務、享受村內公共服務方面面臨著種種問題。外來流動人員則更尷尬，雖然為當?shù)剞r(nóng)村的發(fā)展作出了很大貢獻，但在身份上始終是個外來人口，別說享受村內居民的福利待遇，即使是子女入學、醫(yī)療衛(wèi)生這些最基本的問題，解決起來都頗費周折。

　　近些年，一些發(fā)達農(nóng)村社區(qū)涌入大量非戶籍人口，原有社區(qū)難以提供足夠的公共服務來滿足非戶籍人口需求，這就產(chǎn)生“僧多粥少”的矛盾，造成了“同村不同權”。

　　加速城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，從“樓的社區(qū)”變?yōu)?ldquo;人的社區(qū)”

　　實現(xiàn)由“樓的社區(qū)”向“人的社區(qū)”轉變，就必須以人為本，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，提升農(nóng)村社區(qū)的公共服務綜合水平。

　　在河南省信陽市平橋區(qū)郝堂村社區(qū)調研時，區(qū)委書記王繼軍告訴記者，該區(qū)采取整合涉農(nóng)項目資金、打捆集中使用的辦法，大力建設農(nóng)村社區(qū)基礎設施和公共服務設施。幾年來，修橋9座，建攔水壩13座，清理整治河道7000米。除自來水廠、污水集中處理系統(tǒng)外，農(nóng)村社區(qū)里也有了幼兒園、小學、衛(wèi)生室、居家養(yǎng)老服務中心、村鎮(zhèn)銀行、圖書館、村民禮堂、村莊大戲臺等。

　　贛州市章貢區(qū)水西鎮(zhèn)和樂新村是江西省新建的新型農(nóng)村社區(qū)之一，社區(qū)內累計安置了黃沙、和樂、白田3個村被征地農(nóng)民4000余人。和樂社區(qū)服務中心負責人告訴記者，服務中心為老百姓提供“一站式”服務，社區(qū)居民只要提供相關材料，剩下的事情就由他們來辦。

　　和樂新村失地農(nóng)民賴崇福用了幾分鐘時間就辦完了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險。他說：“以前在村委會辦事很麻煩，經(jīng)常找不到人，現(xiàn)在社區(qū)里辦事相當方便，也省時間。”

　　被評為江西省“精品農(nóng)村社區(qū)”的新余市分宜縣鈐東街道辦下坊新村小區(qū)內，配有若干健身器材、休憩凳椅，供村民散步聊天。下坊新村黨總支書記宋早根說：“下一步社區(qū)將引進物業(yè)，促進小區(qū)規(guī)范化管理，提升小區(qū)文化品位。”

　　警力資源也在向各地鄉(xiāng)村社區(qū)下沉。去年開始，安徽省農(nóng)村地區(qū)全面推行“一村一警”包村聯(lián)系制度，在重點村建立警務室，駐村民警入駐，輻射周邊村;在普通行政村設立警務聯(lián)系點。

　　2003年，廬江縣雙牌村和余屯村合并為福元社區(qū)。71歲的福元社區(qū)居民朱成器告訴記者，成立社區(qū)后，感覺生活與老村相比并沒有什么變化，和兒子所在的城市社區(qū)不能比。只有發(fā)生案件，才能看到警車來村里轉悠。自從“一村一警”推行后，警務室建在了家門口，民警成了家中?？?，幫助解決了不少問題。

　　創(chuàng)新社區(qū)自治，提升基層治理水平

　　長期關注鄉(xiāng)村治理的“三農(nóng)”專家賀雪峰認為，由于社會流動的常態(tài)化、熟人社會的逐漸解體等原因，鄰里守望、村規(guī)民約、禮俗習慣、村莊輿論等傳統(tǒng)約束機制的作用漸趨弱化。所有這些因素，都使得農(nóng)村面臨嚴重的治理危機，一些地方甚至出現(xiàn)黑惡勢力介入鄉(xiāng)村治理。

　　完善、創(chuàng)新村民自治，是當下農(nóng)村社區(qū)走出治理困境的應對之方。記者在河南鄧州市張村鎮(zhèn)朱營村村委會墻上看到一幅漫畫，漫畫上“農(nóng)村問題”被畫成一把鎖，鎖鼻上掛著六把金鑰匙，分別代表“四議兩公開”的每一道步驟。村支書朱道強說，“六把鑰匙開一把鎖”，“四議兩公開”已成為村里議事辦事的鐵章程。

　　所謂“四議”，就是村里重大事項決策，都先由黨支部提議，再交村兩委商議，然后交黨員大會審議，最后由村民代表會議或村民大會作決議，“兩公開”即決議形成后，公示并征求群眾意見，實施結果也要公示。

　　在鄧州市陶營鄉(xiāng)朱西村，為方便村民參與村務、發(fā)表意見，村里引入電話表決、視頻表決、微信表決、電子郵件表決等多種形式，無論村民是否在家，都能夠通過各種途徑表達意見，實現(xiàn)民主決策。

　　南京市六合區(qū)金牛湖街道趙壩村天一下雨，道路就泥濘不堪，連自行車都推不過去。如何改變現(xiàn)狀?2007年3月6日晚，村民們聚集在趙永權家，社區(qū)干部列席，34位村民代表選舉成立趙壩“農(nóng)民議會”。農(nóng)戶代表對13名候選人投票，差額選舉產(chǎn)生了9名議員。這是南京市第一個在自然村成立的自治組織。

　　“也有叫我們‘板凳議會’、‘田間議會’的。一般每月開一次會，議一議村里的大事小情。我們是‘三無’議員：無官銜、無報酬、無任期。”議員卞有槽介紹，“農(nóng)民議會”是對村民負責的服務型民間組織而不是行政化的組織，議員們都是熱心集體公益、有一定文化和威信的村民。按《趙壩農(nóng)民議會議事準則》等，議會每兩年改選一次，既有準入機制，也有彈劾程序。

　　如今的趙壩，水溝不臭了，路面硬化了，路燈亮起來了……昔日的淤泥塘變成一池綠水，倒映著成蔭綠樹。“農(nóng)民議會”不斷提出一個個議題，經(jīng)過民主協(xié)商和表決，大大小小的議題被付諸行動，趙壩人居環(huán)境大大改善。

　　走進成都市溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)幸福村，以獨立三層小樓圍合而成的幸福田園一期，因保留了川西民居的生態(tài)林盤、田園、水系，而成為市民休閑度假好去處。幸福村黨總支書記郭建平說，農(nóng)民集中建房應尊重農(nóng)民主體地位，2013年以來，幸福村已建成2期幸福田園，靠的就是全程村民自治。

　　幸福田園一期項目由農(nóng)民股份經(jīng)濟合作社負責牽頭推進，并民主選舉產(chǎn)生項目議事會、監(jiān)事會，全程負責項目實施，從而在不失去土地資源、不改變社區(qū)原有社會生態(tài)的前提下，完成就地城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)由農(nóng)民向市民、分散向集中轉化。

　　最近，記者再次來到幸福村，發(fā)現(xiàn)幸福田園有了升級版。水立方公園、生態(tài)濕地、鄉(xiāng)村酒店、開心農(nóng)場、健身綠道……一條400米長的全新柏油馬路，將幸福從一期延伸到二期。

　　“我們改變過去‘先由政府制定出來，再由村民來選擇’的項目實施方式，而是先就參不參與、新村布局、分配標準等問題，反復逐戶征求群眾意愿。”郭建平說，分配、安置、建設方案形成后，經(jīng)村民議事會討論形成決議，“群眾話語權得到尊重，主動參與熱情很高”。

　　2014年12月，安徽省首家注冊成功、以“土地”命名的農(nóng)村新型股份合作社在肥西縣官亭鎮(zhèn)新民社區(qū)掛牌成立。據(jù)新民社區(qū)黨支部書記黃世兵介紹，作為土地確權試點地之一的新民社區(qū)，是在2012年新民村整村推進建設新家園基礎上發(fā)展起來的新社區(qū)，因集中興建安置點而新增數(shù)千畝耕地，土地確權時不能按原有的田塊進行“確證、確權、確地”。為此，該社區(qū)在尊重居民意愿、充分協(xié)商的基礎上，籌建土地股份合作社，很容易就解決了新增耕地的確權問題。

　　合肥市包河區(qū)義城街道的居民多為“洗腳上岸”的漁民和農(nóng)民，拆遷安置上的一碗水能否端平直接影響這一社區(qū)的和諧穩(wěn)定。正在進行的康園二期回遷安置中，村(居)務監(jiān)督委起到了重要作用。從身份認定、選房介導、填表、簽認再到錄像取證，全都由村民代表自主操作，并全程公開。塘西村村民孫維傳遺憾未能中簽，然而他并不抱怨：“陽光回遷，咱們村民互相監(jiān)督，沒抽中也心服口服。”

　　義城街道副書記李愛文坦言，以前回遷安置，往往政府包辦，村民缺乏自由度，沒有決策權，造成矛盾糾紛頻發(fā)。如今農(nóng)村社區(qū)真正發(fā)展起村民自治組織，很多老大難的問題迎刃而解。

　　放權于社會，探索多元共治之路

　　當前，農(nóng)村社區(qū)和社會日益開放。在農(nóng)村社區(qū)建設中，亟須進一步厘清政社關系，切實放權于社會，放權于社區(qū)。針對短板，一些地方暢通多元主體參與農(nóng)村社區(qū)建設渠道，推動發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織、新型農(nóng)民合作經(jīng)濟組織和社會組織，通過購買服務、直接資助、以獎代補、公益創(chuàng)投等方式，支持社區(qū)社會組織參與社區(qū)公共事務和公益事業(yè)，支持專業(yè)化社會服務組織到農(nóng)村開展服務。

　　江西積極組織外出發(fā)展人員和退休回鄉(xiāng)人員參與農(nóng)村社區(qū)建設。在九江市都昌縣，成立了以老黨員、老干部、老復員軍人、老教師、老農(nóng)民“五老”為主體的社區(qū)志愿者協(xié)會。

　　被評為“江西省農(nóng)村村落社區(qū)建設先進個人”的劉永泰，長期連任石城縣豐山鄉(xiāng)福村社區(qū)志愿者協(xié)會會長。危舊土坯房改造申請、低保戶補助申請等社區(qū)居民大小事都是由劉永泰一手辦理。他還組織社區(qū)義務巡邏隊，福村社區(qū)近年來沒發(fā)生小偷小摸等違法犯罪案件。

　　在江西、山西、浙江、四川等地一些農(nóng)村社區(qū)，活躍著新鄉(xiāng)工(鄉(xiāng)村社工)群體，這一生力軍促進了農(nóng)村社區(qū)服務的標準化、精細化。

　　在浙江杭州市余杭區(qū)，千余名鄉(xiāng)村社工早已扎根全區(qū)188個村，通過“村民事務全程代理制”，為農(nóng)村社區(qū)居民提供“家門口”式的服務。“村民的建房、求學、計生、工商營業(yè)執(zhí)照辦理等事務，都在代理范圍之內。足不出村，便可享受貼心服務，那服務可是五星級的。”家住余杭上環(huán)橋村的陳洪亮說。

　　據(jù)了解，2007年5月，余杭區(qū)被民政部命名為“全國農(nóng)村社區(qū)建設實驗區(qū)”;2012年1月，余杭區(qū)《農(nóng)村社區(qū)公共服務規(guī)范》正式實施，在國內率先提出鄉(xiāng)村社工和農(nóng)村社區(qū)公共服務的量化標準，還創(chuàng)新建立了第三方評價體系。

　　半月談記者從余杭區(qū)民政局了解到，全區(qū)1000戶以上的農(nóng)村社區(qū)公共服務工作站按6名社工配備，以下的按5名配備。村干部和大學生村官符合條件的直接聘用，其他人員實行選聘。專職社工的年平均工資可達5萬元左右，其中，由區(qū)級財政補助50%，鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)補助50%。

　　四川成都郫縣晨光社區(qū)引進專業(yè)社工機構打造專業(yè)社工項目，通過近2年的努力，目前初步實現(xiàn)社會管理全覆蓋、社會服務零距離。“我們社區(qū)是拆遷安置的涉農(nóng)社區(qū)，以前各種問題和矛盾都很多，村鄉(xiāng)干部平時輕易不敢進社區(qū)。”晨光社區(qū)黨總支書記張莉說，社區(qū)專門引進郫縣明德社會工作服務發(fā)展中心，重點對社區(qū)社會服務組織進行孵化和培育。

　　“最初在我們家訪的時候，不少人認為我們是搞傳銷的，馬上就把門關了。”“中國最美社工”、明德社工負責人張洪斌說，有時候，他甚至拿條凳子坐下先聽居民發(fā)泄，說完之后再慢慢地解釋，并給他們提供幫助。

　　在晨光社區(qū)，社工、社區(qū)社會組織、志愿者服務聯(lián)動機制正在形成。在明德社工的示范和牽引帶動下，不少社區(qū)居民參與進來，成為社區(qū)熱心志愿者，孩子們也組建了向日葵小分隊，為社區(qū)事務奔走忙碌。(專題調研記者：陳諾 李松 葉含勇 許茹 甘泉 宋曉東 張興軍 潘林青 郭強)