治理型干旱，不是真的干旱，也不是無法將水抽到田里，而是農(nóng)村基層組織渙散無力
近年來，在田野調(diào)查中常會(huì)發(fā)現(xiàn)“最后一公里”的問題：國家每年向農(nóng)村投入數(shù)以萬億計(jì)的資金，修建大型水利設(shè)施、通村公路、鄉(xiāng)村圖書館、農(nóng)技服務(wù)站，為農(nóng)民提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)。但是一些落實(shí)上的障礙，導(dǎo)致惠農(nóng)工程最終難以發(fā)揮作用。
表面上看，“最后一公里”是工程問題。比如，水利設(shè)施竣工了，但是農(nóng)民田間地頭的毛渠不通，致使大中型水利設(shè)施難以發(fā)揮實(shí)效；鄉(xiāng)村圖書館建成了，卻因?yàn)楣芾聿慌涮?，農(nóng)民無法使用；農(nóng)技服務(wù)站設(shè)立了，卻缺少向農(nóng)民推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)的動(dòng)力與積極性……似乎政府只需要繼續(xù)投入更多資金即可完工，但事實(shí)并非如此簡單。
這實(shí)際上是一個(gè)治理問題、組織問題。以灌溉為例，即使國家修建了完善的水利設(shè)施，把分散的農(nóng)戶協(xié)調(diào)起來使用水利設(shè)施卻不容易。這需要分?jǐn)偹M(fèi)，需要農(nóng)戶協(xié)商形成共同意志，只要有一戶想“搭便車”，就會(huì)有更多農(nóng)戶跟進(jìn)，從而導(dǎo)致使用大中型水利設(shè)施的行動(dòng)失敗。有人稱這種現(xiàn)象導(dǎo)致的干旱為“治理型干旱”，以區(qū)別于氣候型干旱或工程型干旱。治理型干旱，不是真的干旱，也不是現(xiàn)有工程無法將水抽到田里，而是農(nóng)村基層組織渙散無力，不能組織農(nóng)民分?jǐn)傆盟杀竞妥o(hù)渠費(fèi)用。
再比如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣。農(nóng)業(yè)的前途在于科技，國家也十分重視科技，但是基層農(nóng)技站卻在村莊中缺少支點(diǎn)。農(nóng)技員進(jìn)村了，村社組織如果不愿積極配合，農(nóng)技員不可能進(jìn)行農(nóng)田試驗(yàn)和農(nóng)技推廣。結(jié)果很可能是，無論農(nóng)技站如何建設(shè)，卻很難與農(nóng)民群眾的需要結(jié)合起來。
深入解剖這些例子就會(huì)發(fā)現(xiàn)，“最后一公里”問題之所以反復(fù)出現(xiàn)，就在于政策落地缺少一個(gè)組織支點(diǎn)。解決“最后一公里”的問題，就需要加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)。惟有經(jīng)過基層組織的協(xié)調(diào)，國家政策在向下延伸過程中，才能找到落到實(shí)處的支點(diǎn)；農(nóng)民利益在向上凝聚過程中，才能獲得集體行動(dòng)的載體。正所謂，國家治理能力的關(guān)鍵不僅在于辦大事的能力，而且在于辦小事的能力。要辦成小事，就需要有堅(jiān)強(qiáng)的基層組織。
可以說，哪里基層組織健全，哪里的惠農(nóng)政策就能落地有聲。比如說，成都市在進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)時(shí)建立了村民議事會(huì)制度，其中關(guān)鍵是，每年由政府定額撥付20萬—30萬元公共品建設(shè)資金，由村民議事會(huì)來議決使用。實(shí)踐的結(jié)果是，通過村民議事會(huì)來議決自上而下轉(zhuǎn)移到村的公共資金，提高了村民的參與意識(shí)，形成了真正基于村民利益的公共意志。也就是說，國家資源下鄉(xiāng)了，農(nóng)民獲得實(shí)惠，村社組織的權(quán)威性也大為提高。
當(dāng)城鎮(zhèn)化浪潮席卷而來，土地承包人與土地耕種者逐漸分離，將使農(nóng)戶分散經(jīng)營的利益關(guān)系更加復(fù)雜。在此情況下，如何加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，為國家政策落地提供一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的杠桿，解決惠農(nóng)政策的“最后一公里”問題，這是治理能力的考驗(yàn)，也是深化改革的契機(jī)。（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任）
