中央將于10月20日召開十八屆四中全會，主要議程是研究全面推進依法治國重大問題。早在十七年前，1997年黨的十五大就正式提出了"依法治國"的重大戰(zhàn)略任務，而此次則是第一次在中央全會上將"依法治國"作為主要討論議題。在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上，習近平指出："堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。"可見，在當前全面深化改革的背景下，推進"依法治國"的核心要義之一，就是"依憲治國"和"依憲執(zhí)政"。為此，鳳凰網評論頻道邀請了10位國內知名法學家，從國家治理的層面，對"依法治國"進行解讀、闡釋及建議。

鳳凰評論：十八屆四中全會，主要議程是研究全面推進依法治國重大問題。作為法學學者，你認為此次突出強調依法治國的意義是什么？

朱恒順：十八屆四中全會突出強調依法治國，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，面對復雜的治理難題和多發(fā)的社會矛盾，強調和遵循法治可以說是現代國家的不二選擇，只有強化法治，國家治理體系和治理能力現代化才有可能。同時，突出強調依法治國，也是全面深化改革的必然要求。十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，出臺了系列深化改革的具體措施，全面落實這些措施，都需要依法而行，都離不開法治的保障。這次會議實際上也是對法治和改革關系的再次強調，就是所有重大改革必須于法有據，改革必須在法治的軌道上展開。相信這次會議對于中國法治進程的推動，對國家治理體系和治理能力現代化的推動，對于國家的長治久安，意義和價值都將是史無前例的。

鳳凰評論：在當前全面深化改革的背景下，推進“依法治國”的核心要義之一，就是“依憲治國”和“依憲執(zhí)政”。那么，你認為認為法治政府的核心是什么？

朱恒順：對于我們中國，在當前全面深化改革的背景下，法治政府的核心就在于強調兩點：一是依法而治，就是政府行使權力，特別是影響到公民、法人、其他組織的合法權益的行為，必須有法律依據；二是良法之治，就是政府治理所依據的法律，必須是“良法”，也這是說，法律應當能夠反映社會發(fā)展規(guī)律，能夠體現大多數人的意志，能夠體現人權保障、程序正義，能夠得到廣大民眾的認同。目前，立法的科學性問題已顯得越來越重要。

鳳凰評論：在“依法治國”的語境下，我們又該如何轉變政府職能？

朱恒順：關于轉變政府職能，這些年我們反復強調，但收效總體上還不夠明顯。在“依法治國”的語境下，強調轉變政府職能，我認為最關鍵的是要改變現行的對政府和官員的考核評價機制。多年來，在相當多的地方，對政府和官員的考核評價機制是唯GDP掛帥，經濟發(fā)展是第一指標，法治和民眾的幸福指數沒有被真正重視，結果是，在一些地方，經濟越發(fā)展，環(huán)境越來越惡化，房價越來越升高，食品安全形勢越來越嚴峻，民眾的幸福指數也始終沒有提高多少。今后，我們最需要做的，一是要確立科學的對政府和官員的考核評價機制，把法治建設、遵循法治情況，把依法治理環(huán)境污染、依法監(jiān)管食品安全、依法打擊違法犯罪等作為最重要的考核指標，同時，要改變考核機制，要讓人民群眾成為最主要的評價主體，至少要讓上級機關的評價和群眾的感受能夠高度一致。在此基礎上，我們才可能去討論轉變政府職能。政府職能的轉變才能與民眾的愿望相契合。至于政府職能轉變的路徑，我認為主要有兩個：一是要依法確定和厘清政府需要做什么，應當做什么，不能做什么；二是政府職能如何轉變、如何發(fā)揮、發(fā)揮如何，不能自己說了算，而應由人大和人民來決定、評價。

鳳凰評論：其實，十八大以來，伴隨著司法改革的推進，法治領域取得了較為明顯的變化，你如何評價？

朱恒順：十八大以來，法治領域的進步是非常明顯的，我個人對以下幾個方面印象深刻：一是權力受到了較好的制約，中央出臺的八項規(guī)定措施以及其他相關措施，雖然不是法律，但現實中卻給各級政府和官員套上了一個“緊箍”，很好地發(fā)揮了限制權力濫用的作用?？梢哉f，這是執(zhí)政黨推進依法治國的一個重要舉措，其作用可能超出了許多在原來的預期。前一段時間，中央對山西省領導班子的調整，也是“有權必有責”的重要體現。二是反腐敗持續(xù)深入推進，大批貪腐官員受到懲處，一些瀆職行為也被追究，增強了民眾對法治的信心。三是政府簡政放權力度前所未有，有限政府正在形成。四是信訪改革扎實推進，信訪正在回歸其本來面目，行政糾紛和其他社會糾紛的解決也因此開始回歸法治的軌道。但是，法治領域的一些改革，也需要進一步論證和推敲。比如，對于省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，這一改革的初衷無疑是好的，但是在具體的制度設計時，卻需要審慎論證。多年來，為了破除地方保護，我們曾在多個領域推行垂直管理。但實際效果如何？實際上在多數領域，垂直管理并沒能有效解決地方保護問題。省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理雖然不是嚴格意義上的垂直管理，這一改革對破除地方保護的作用有多大，是需要實踐檢驗的。但有一點我們不得不關注，即這一改革與人大制度之間可能存在的緊張關系。比如，法官、檢察官由設在省一級的遴選委員會提名，但其任免權仍在地方人大，如果地方人大對遴選委員會的提名人選“有異議”，應該如何處理？人大本級對法院檢察院工作如何進行科學有效地監(jiān)督也值得深入研究。

鳳凰評論：當依法治國成為政治生活的一個主題詞，你有何具體建議？

朱恒順：依法治國首先是依憲治國。在當下中國，落實依法治國基本方略，首先要全面貫徹實施憲法。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。憲法的生命力在實施，憲法如果得不到全面有效實施，依法治國的目標就不可能真正實現。憲法實施情況如何，可以視作是檢驗法治情況的“晴雨表”和“標尺”。推進憲法的全面實施，今后需要研究的一個重點，就是建立健全憲法監(jiān)督機制，通過科學有效的憲法監(jiān)督機制，督促各級國家機關及其領導人員能夠恪守憲法，對于所有違憲行為，能夠及時地給予追究。十八屆三中全會曾提出，要進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，但在我們的體制之下應當如何建立憲法實施監(jiān)督和程序，期待四中全會上能夠給出一個初步的方案。可以說，沒有能夠有效運作的憲法實施監(jiān)督機制，憲法就難以全面實施，依法治國也不可能真正實現。

其次是要按照憲法和法律要求，切實加強人大工作。人民代表大會制度是我們的根本政治制度，是權力來自人民、權力服務人民的集中體現，是人民當家作主的制度保障。60年的實踐證明，人民代表大會制度是符合中國國情、能夠保證人民當家做主的好制度。但我們也需要承認，人大制度實踐中也存在一些問題，主要是各級人大發(fā)揮作用的情況與憲法和法律的要求、與人民群眾的要求之間，還存在一定的差距。比如，人大立法的科學性還不夠強，人大的監(jiān)督作用沒有能夠很好地發(fā)揮，許多地方人大重大事項的決定權虛置，人大代表的作用也沒有真正發(fā)揮好，等等。今后一段時間，應當按照憲法和法律的規(guī)定，切實加強人大工作：一是，要加強立法，著力提高立法的科學化水平。通過加強立法，以立法引領改革，推動改革，使改革始終處在憲法和法律的框架之內，與法治相契合，從而實現改革和法治的良性互動。二是加強人大代表工作。人大制度的優(yōu)勢就是可以通過法定機制傳遞反映民眾的訴求。如果我們民選的人大代表都能夠積極地深入選民，通過法定渠道傳遞、反映群眾地訴求，幫助群眾解決難題，督促“一府兩院”認真對待民眾的訴求，相信我們的信訪壓力就會輕許多，社會就會更加和諧穩(wěn)定。三是要加強人大監(jiān)督工作，各級人大應當依據憲法和監(jiān)督法的規(guī)定，對法院和檢察院開展卓有成效地監(jiān)督，對于群眾反映強烈的司法問題，還可以開展特定問題調查，對于瀆職法官和檢察官，還可以通過免職、撤職等方式予以監(jiān)督。如果人大依法監(jiān)督到位，法院依法審判，檢察院依法行使法律監(jiān)督權，司法公正也就會逐步實現，人民群眾就可以在每一個司法案件中都感受到公平正義。另外，上有政策下有對策一直是我們推進依法治國中的頑疾之一。各級人大及其常委會應當通過備案監(jiān)督、執(zhí)法檢查、專題調研等方式，及時發(fā)現與憲法和法律相沖突的地方性法規(guī)、規(guī)章和文件，并依法予以糾正甚至撤銷。可以說，解決了一些地方人大“權力虛置、形式上有權實質上不用”的問題，法治的進程就會大大加快。