十八大報(bào)告明確提出“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”?，F(xiàn)行《土地管理法》的修正，刪除某些被社會(huì)實(shí)踐證明不合理的條款，無(wú)疑是對(duì)十八大報(bào)告精神的具體落實(shí)。
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化向縱深維度推進(jìn)，土地資源成為各方利益的交匯點(diǎn)、社會(huì)矛盾的聚集點(diǎn)。土地是農(nóng)民的“命根子”，又是地方財(cái)政的“財(cái)神爺”——隨著土地資源的市場(chǎng)化、資本化，土地業(yè)已成為地方上的核心資源與核心利益——雙方對(duì)土地的擁有權(quán)、使用權(quán)博弈，本質(zhì)就是利益博弈。一方想低價(jià)吸納，一方想高價(jià)拋出。不過(guò)，這場(chǎng)博弈一開(kāi)始就處于力量不對(duì)等狀態(tài)。《草案》尊重了市場(chǎng)法則，住房補(bǔ)償、土地征收的價(jià)格更貼近市場(chǎng)價(jià)格，裨益于消弭雙方利益訴求上的差距，減少利益沖突和社會(huì)震蕩。而征地新增“社會(huì)保障補(bǔ)償”機(jī)制，解決失地農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，亦將在一定程度上降低征地風(fēng)險(xiǎn)。
按現(xiàn)行土地制度，農(nóng)民擁有土地承包權(quán)。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于契約規(guī)定的債權(quán)性質(zhì)而不是法律意義上的物權(quán)，因此，農(nóng)民集體和農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)地實(shí)際上并不擁有交易權(quán)、租讓權(quán)、抵押權(quán)。這一性質(zhì)決定土地征收主體與被征收對(duì)象無(wú)法達(dá)成共識(shí)時(shí)，傾向于采取非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，導(dǎo)致賣(mài)主權(quán)益旁落。2010年，全國(guó)土地財(cái)政收入高達(dá)2.9萬(wàn)億，占了地方公共財(cái)政的半壁江山；2011年，雖然樓市繼續(xù)采取高壓調(diào)控狀態(tài)，全國(guó)賣(mài)地收入仍超3萬(wàn)億。土地財(cái)政的背后，寫(xiě)著農(nóng)民利益的讓渡，這種情況若不能扭轉(zhuǎn)，即使“土地管理法”得以修訂，仍有被漠視的危險(xiǎn)。
《土地管理法》第2條第4款雖然強(qiáng)調(diào)土地征用目的為公共利益，但這只是一種只授權(quán)不限制的規(guī)范，導(dǎo)致土地征用長(zhǎng)期存在公私不分的現(xiàn)象，公益與非公益的用地皆納其中，將一切被征用的土地稱(chēng)為“國(guó)家建設(shè)用地”。地方政府通過(guò)法律所賦予的土地征用權(quán)，低價(jià)從農(nóng)民中取得土地所有權(quán)后，高價(jià)出讓給企業(yè)單位從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而農(nóng)民并未獲得應(yīng)有的收益。公眾對(duì)此早有微詞，《草案》也沒(méi)明確回應(yīng)“公益目的”與“商業(yè)目的”的征地。
此外，被征地農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，權(quán)益自保乏力，亦與話(huà)語(yǔ)權(quán)的缺失不無(wú)關(guān)系。在征地過(guò)程中，事前話(huà)語(yǔ)缺失，博弈不對(duì)等，利益受損的被征地農(nóng)民只能尋求事后救濟(jì)，這條路對(duì)農(nóng)民布滿(mǎn)荊棘，對(duì)社會(huì)也充滿(mǎn)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地征收，要有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)，將風(fēng)險(xiǎn)前移。其中，賦予農(nóng)民更多的知情權(quán)、參與權(quán)、話(huà)語(yǔ)權(quán)，維持博弈過(guò)程的公平底線(xiàn)，至為關(guān)鍵。與此同時(shí)，明確被征地農(nóng)民申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利，完善對(duì)市縣級(jí)政府違法違規(guī)征地行政問(wèn)責(zé)制度，疏浚被征地農(nóng)民事后救濟(jì)通道，亦為必須。一前一后，做實(shí)保障，才能有效維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。（練洪洋）
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