除炒作“購買”釣魚島外，日本政府還試圖在外大陸架申請(qǐng)上做文章。

　　今年4月底，日本外務(wù)省和相關(guān)媒體報(bào)道稱，聯(lián)合國大陸架界限委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱委員會(huì)）通過了日本外大陸架主張，日本獲得了總面積約31萬平方千米的外大陸架，其中包括以沖之鳥礁為基點(diǎn)主張的區(qū)塊。隨后，委員會(huì)5月中旬在其網(wǎng)站上公布了第29屆會(huì)議的《主席的說明》（CLCS/74），介紹了該屆會(huì)議審議日本劃界案的情況，6月3日，委員會(huì)進(jìn)一步公布了劃界案建議摘要。這些信息為外界還原了事情的真相：以沖之鳥礁為基點(diǎn)劃定的外大陸架區(qū)塊沒能得到委員會(huì)的建議，委員會(huì)更沒有認(rèn)可沖之鳥是島嶼。

　　近日，國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所丘君對(duì)“大陸架界限委員會(huì)第29屆會(huì)議主席的說明”和“日本劃界案建議執(zhí)行摘要”這兩個(gè)重要文件舉行了權(quán)威解讀，揭示了有關(guān)真相。

　　“大陸架界限委員會(huì)第29屆會(huì)議主席的說明”解讀

　　大陸架界限委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱委員會(huì)）是根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》成立的機(jī)構(gòu)，與國際海洋法法庭、國際海底管理局一起并稱為《公約》三大機(jī)構(gòu)。委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)沿海國所劃定的外大陸架外部界限是否具有充分的科學(xué)技術(shù)和法律依據(jù)進(jìn)行審議，然后以“建議”的方式對(duì)沿海國提交的外大陸架主張做出認(rèn)可、部分認(rèn)可或否定的決定，沿海國應(yīng)依據(jù)該建議劃定其大陸架外部界限。

　　根據(jù)委員會(huì)的《議事規(guī)則》，委員會(huì)下設(shè)小組委員會(huì)負(fù)責(zé)具體審議劃界案并撰寫建議草案，委員會(huì)全體會(huì)議負(fù)責(zé)討論、修改建議草案，并通過最終建議?！蹲h事規(guī)則》同時(shí)要求委員會(huì)全體會(huì)議和小組委員會(huì)的會(huì)議應(yīng)以“非公開方式舉行”，這對(duì)外界了解委員會(huì)的工作構(gòu)成較大限制。為了在一定程度上體現(xiàn)其工作的透明度，委員會(huì)開辟了兩條渠道供外界了解其工作，包括：（1）每一屆委員全體會(huì)議之后，委員會(huì)主席都會(huì)對(duì)外發(fā)布“關(guān)于委員會(huì)的工作進(jìn)展的主席的說明”，向外界簡(jiǎn)要通報(bào)該屆全體會(huì)議上委員會(huì)討論問題的情況和取得的主要結(jié)論；（2）考慮到委員會(huì)關(guān)于劃界案的建議只遞交給劃界案的提交國和聯(lián)合國秘書長(zhǎng)，為了讓外界了解委員會(huì)所做出的建議，委員會(huì)還在其網(wǎng)站公布劃界案建議的摘要（以下簡(jiǎn)稱“建議摘要”）。

　　一、委員會(huì)審議日本劃界

　　案始末

　　2008年11月，日本向委員會(huì)提交了關(guān)于劃定其大陸架外部界限的劃界案，提出了7個(gè)外大陸架區(qū)塊，總面積約74.7萬平方千米。其中，日本以沖之鳥礁為基點(diǎn)主張了面積約43萬平方千米的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和約25.5萬平方千米的外大陸架區(qū)塊（南九州帕勞洋脊區(qū)塊，簡(jiǎn)稱KPR）。此外，日本主張的另外兩個(gè)外大陸架區(qū)塊（四國海盆區(qū)塊和南硫磺島區(qū)塊，分別簡(jiǎn)稱SKB和MIT）也與沖之鳥礁的200海里線相關(guān)，面積分別約17.7萬平方千米和4.6萬平方千米。

　　根據(jù)《公約》第121條，沖之鳥礁是不能維持人類居住或維持其自身經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的巖礁，不能擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。日本提出劃界案后，中國和韓國先后發(fā)表外交照會(huì)，對(duì)日本關(guān)于沖之鳥礁的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和外大陸架主張?zhí)岢鲑|(zhì)疑，并要求委員會(huì)不對(duì)日本劃界案涉及沖之鳥礁部分采取行動(dòng)。

　　2009年3月，委員會(huì)第23屆會(huì)議對(duì)日本劃界案進(jìn)行了初步審議，考慮中韓兩國照會(huì)的關(guān)切，委員會(huì)決定暫不設(shè)立審議日本劃界案的小組委員會(huì)。在同年8月舉行的委員會(huì)第24屆會(huì)議上，委員會(huì)決定成立小組委員會(huì)著手審議日本的整個(gè)劃界案，同時(shí)，委員會(huì)還決定“不對(duì)小組委員會(huì)撰寫的涉及上述普通照會(huì)中提到的地區(qū)的那部分建議采取行動(dòng)，直至委員會(huì)決定這樣做”。也就是說，除非委員會(huì)另行決定，否則其將不討論、不修改、也不通過小組委員會(huì)撰寫的與沖之鳥礁相關(guān)區(qū)塊的建議草案。

　　日本劃界案的小組委員會(huì)本著“委員會(huì)的任務(wù)僅限于與《公約》第七十六條和附件二有關(guān)的問題，不包括對(duì)第一百二十一條的解釋”的原則對(duì)日本劃界案進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)2年的審議，并形成了建議草案。2011年8月舉行的委員會(huì)第28屆會(huì)議收到了日本劃界案小組委員會(huì)撰寫的建議草案，并完成了對(duì)其中部分內(nèi)容的討論。

　　2012年4月召開的委員會(huì)第29屆會(huì)議重點(diǎn)討論了第28屆會(huì)議未能完成的SKB和KPR區(qū)塊的建議，并協(xié)商一致通過了“大陸架界限委員會(huì)關(guān)于2008年11月12日日本提交的劃界案的建議”。關(guān)于SKB區(qū)塊，委員會(huì)不同意將公式線以外的整片地區(qū)劃歸日本大陸架。在SKB區(qū)塊內(nèi)部還存有一塊面積約1.8萬平方千米，屬于全人類共同繼承財(cái)產(chǎn)的國際海底區(qū)域。

　　關(guān)于KPR區(qū)塊，委員會(huì)明確表明了立場(chǎng)：在上述來文（作者注：即中國、韓國、日本照會(huì)）中提及的問題（作者注：關(guān)于沖之鳥礁法律地位的問題）得到解決之前，委員會(huì)無法就建議中關(guān)于南九州帕勞洋脊區(qū)塊的內(nèi)容采取行動(dòng)。該決定表明，委員會(huì)并沒有認(rèn)可沖之鳥礁是島嶼，更沒有認(rèn)可日本以沖之鳥礁為基點(diǎn)主張的外大陸架。

　　二、KPR區(qū)塊相關(guān)建議的形成

　　第24屆會(huì)議決定“不對(duì)小組委員會(huì)撰寫的涉及上述普通照會(huì)中提到的地區(qū)的那部分建議采取行動(dòng)，直至委員會(huì)決定這樣做” 。根據(jù)該決定，委員會(huì)在開啟討論相關(guān)區(qū)塊之前，必須先做出一個(gè)采取行動(dòng)的決定，否則，第24屆會(huì)議關(guān)于暫不采取行動(dòng)的決定將繼續(xù)有效，委員會(huì)將不能采取行動(dòng)。

　　與沖之鳥礁相關(guān)區(qū)塊有三個(gè)，其中KPR是直接以沖之鳥礁為基點(diǎn)的，MIT和SKB區(qū)塊不以沖之鳥礁為基點(diǎn)，但涉及到?jīng)_之鳥礁200海里線。針對(duì)MIT和SKB區(qū)塊，委員會(huì)的建議的外部界限最終與沖之鳥礁200海里線脫鉤。KPR區(qū)塊完全以沖之鳥礁為基點(diǎn)，沖之鳥礁法律地位問題無法回避，因此，討論KPR問題前的第一件事項(xiàng)就是對(duì)“應(yīng)否對(duì)建議中與南九州帕勞洋脊區(qū)塊有關(guān)的內(nèi)容采取行動(dòng)”這一問題舉行表決。

　　由于委員會(huì)內(nèi)部的不同意見，該表決在進(jìn)行過程中演變成了兩次表決。第一次表決是要確定“應(yīng)否對(duì)建議中與南九州帕勞洋脊區(qū)塊有關(guān)的內(nèi)容采取行動(dòng)”這一問題屬于實(shí)質(zhì)事項(xiàng)還是程序事項(xiàng)，第二次表決則是在第一次表決所確定的，該問題確為實(shí)質(zhì)事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行的正式表決，第二次表決直接導(dǎo)致了委員會(huì)不采取行動(dòng)的立場(chǎng)。

　?。ㄒ唬╆P(guān)于實(shí)質(zhì)事項(xiàng)和程序事項(xiàng)的表決

　　《主席的說明》第19段提及“有人提出此事為實(shí)質(zhì)性還是程序性的問題。對(duì)此，主席裁定此為實(shí)質(zhì)性問題，需要三分之二的多數(shù)票決定之。這一裁定引起爭(zhēng)議，隨后以8票對(duì)7票、1票棄權(quán)的簡(jiǎn)單多數(shù)得以維持”。這是對(duì)第一次表決過程的描述。

　　委員會(huì)決定的事項(xiàng)可以分為實(shí)質(zhì)事項(xiàng)和程序事項(xiàng)兩類，《議事規(guī)則》規(guī)定，“對(duì)所有實(shí)質(zhì)事項(xiàng)的決定，應(yīng)由出席并參加表決的成員三分之二多數(shù)作出”，“對(duì)所有程序事項(xiàng)的決定，應(yīng)由出席并參加表決的成員過半數(shù)作出。”《議事規(guī)則》并沒有給出界定實(shí)質(zhì)事項(xiàng)和程序事項(xiàng)的有關(guān)定義，但規(guī)定“如果出現(xiàn)某一事項(xiàng)是程序事項(xiàng)還是實(shí)質(zhì)事項(xiàng)的問題，應(yīng)由委員會(huì)主席就問題作出裁決。對(duì)此項(xiàng)裁決提出的異議應(yīng)立即付諸表決，除非被出席并參加表決的成員過半數(shù)推翻，主席的裁決繼續(xù)有效”。

　　根據(jù)上述規(guī)定，若“應(yīng)否對(duì)建議中與南九州帕勞洋脊區(qū)塊有關(guān)的內(nèi)容采取行動(dòng)”這個(gè)問題屬于程序事項(xiàng)，則只要參加表決的一半成員同意，委員會(huì)就可以決定采取行動(dòng)。若該問題屬于實(shí)質(zhì)事項(xiàng)，則需要參加表決的成員三分之二多數(shù)同意，委員會(huì)才能決定采取行動(dòng)。因此，對(duì)該問題屬于實(shí)質(zhì)事項(xiàng)還是程序事項(xiàng)的表決，對(duì)于后續(xù)的關(guān)于是否應(yīng)采取行動(dòng)的表決將產(chǎn)生直接的、重要的影響。經(jīng)過主席的裁決，以及對(duì)主席裁決的表決，最終確定“應(yīng)否對(duì)建議中與南九州帕勞洋脊區(qū)塊有關(guān)的內(nèi)容采取行動(dòng)”這個(gè)問題屬于實(shí)質(zhì)事項(xiàng)，相關(guān)提案需要得到三分之二的多數(shù)票才能獲得通過。

　?。ǘ?duì)應(yīng)否采取行動(dòng)的正式表決

　　《主席的說明》第19段提及“委員會(huì)對(duì)關(guān)于建議草案中與南九州帕勞洋脊區(qū)塊有關(guān)的內(nèi)容采取行動(dòng)的提案進(jìn)行表決。該提案沒有得到三分之二多數(shù)票的支持”。由此可見，第二次表決的提案內(nèi)容是“委員會(huì)應(yīng)該對(duì)關(guān)于建議草案中與南九州帕勞洋脊區(qū)塊有關(guān)的內(nèi)容采取行動(dòng)”。第一次表決已經(jīng)確定了這一問題屬于實(shí)質(zhì)事項(xiàng)，因此，該提案若要獲得通過必須有三分之二多數(shù)票的支持。表決結(jié)果是，參加會(huì)議的16位委員中，有5人支持該提案，8人反對(duì)該提案，另有3人棄權(quán)。這一表決結(jié)果表明多數(shù)委員都不支持委員會(huì)對(duì)KPR區(qū)塊采取行動(dòng)，這也從側(cè)面說明日本媒體關(guān)于委員會(huì)認(rèn)可了沖之鳥礁為島嶼的報(bào)道純屬無稽之談。

　　三、29屆會(huì)議決定的重

　　要意義

　　第29屆會(huì)議決定為委員會(huì)對(duì)KPR部分區(qū)塊采取行動(dòng)提出了非常嚴(yán)格的先決條件，是在第24屆會(huì)議決定基礎(chǔ)上的重大進(jìn)步。對(duì)比上述兩屆會(huì)議關(guān)于沖之鳥礁相關(guān)部分決定的核心內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)它們?cè)谶壿嬌鲜穷愃频模海?）兩個(gè)決定都明確指出暫不采取行動(dòng)；（2）兩個(gè)決定都明確提出了以后采取行動(dòng)的條件。所不同的是，24屆會(huì)議決定關(guān)于以后采取行動(dòng)的條件是非常寬松的，而29屆會(huì)議決定的條件卻是非常明確且嚴(yán)格的。第24屆會(huì)議關(guān)于以后采取行動(dòng)的條件是“直至委員會(huì)決定這樣做”。也就是說，是否采取行動(dòng)取決于委員會(huì)本身，只要委員會(huì)愿意，它就可以對(duì)相關(guān)區(qū)塊做出建議。29屆會(huì)議決定關(guān)于以后采取行動(dòng)的條件是：在中日韓三國照會(huì)中提及的問題得到解決。中日韓三國照會(huì)中所提及的事項(xiàng)有若干，其中核心是關(guān)于沖之鳥礁法律地位的不同認(rèn)識(shí)。也就是說，只有在沖之鳥礁屬島屬礁的問題得到解決后，委員會(huì)才能就KPR區(qū)塊采取進(jìn)一步行動(dòng)。

　　若通過某種被廣泛認(rèn)可的程序認(rèn)定沖之鳥礁是礁，則委員會(huì)可直接否定KPR區(qū)塊；若認(rèn)可沖之鳥礁是島嶼，則委員會(huì)可根據(jù)小組委員會(huì)審議的結(jié)果，對(duì)KPR區(qū)塊做出建議。目前看，無論是《公約》相關(guān)規(guī)定，還是學(xué)術(shù)界主流觀點(diǎn)，還是相關(guān)國際實(shí)踐，都不支持沖之鳥礁是島嶼。因此，委員會(huì)的決定基本上打消了日本“指礁為島”，企圖利用外大陸架問題強(qiáng)化其沖之鳥礁專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架主張的如意算盤。

　　總的來說，委員會(huì)第29屆會(huì)議的決定是對(duì)沿海國過度擴(kuò)展大陸架的有力打擊，有利于維護(hù)全人類的國際海底區(qū)域利益，有利于維護(hù)《公約》制度的嚴(yán)肅性和海洋正義，并將對(duì)世界海洋劃界格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。