晚清蘭州東教場新春閱兵

　　清朝懲明代之弊，為了避免監(jiān)察官員介入黨爭，大力發(fā)展奏折制度，意圖以官員之間的互相監(jiān)督，取代過去的監(jiān)察制度。但隨著奏折制度日漸常規(guī)化，“密”折色彩褪去，奏折已經(jīng)無法實現(xiàn)官員間互相監(jiān)督的作用，反而使官官相護的現(xiàn)象更加嚴重，官場中的貪腐也愈發(fā)不受約束。監(jiān)察制度的弱化與缺失，是造成清代官員大面積腐敗甚至是有組織犯罪的主要因素之一。

乾隆時期官員貪腐呈現(xiàn)出很強的集團性

　　清代乾隆時期，中國經(jīng)濟發(fā)展迅速，國力強盛，但也是官員腐敗案的高發(fā)期，乾隆皇帝的懲貪肅腐曾面臨艱難的局面。

　　從乾隆四十六年（1781）到四十九年（1784）間，清廷共查出了浙江嘉湖道王燧貪縱營私案、甘肅通省冒賑案、烏魯木齊冒銷帑銀案、山東巡撫國泰貪縱營私案、閩浙總督陳輝祖抽換侵盜入官貲財案和江西巡撫郝碩勒派屬員等六起集團性貪污賄賂大案，每起案件都涉及該省州縣以上官員數(shù)十人甚至上百人，且往往持續(xù)數(shù)年甚至二三十年后才被發(fā)現(xiàn)。在江西巡撫郝碩的案件中，除了巡撫和藩臬兩司外，還有71名地方官涉案。乾隆帝為了避免全省的行政癱瘓，不得不將涉案的這些官員“免其革任”,只能議罰了事。這些案件不僅牽涉的官員多，而且貪贓過程中官員們默契配合，甚至有組織行動，呈現(xiàn)出很強的集團性。其中又以乾隆四十六年（1781）的甘肅通省冒賑案最具代表性。

　　清代的甘肅地瘠民貧，但地處軍需要道，餉用浩繁，每年依賴中央?yún)f(xié)撥巨額銀兩采買糧食，賑恤災(zāi)民，供應(yīng)當(dāng)?shù)貪M漢駐軍。乾隆二十五年（1760）為節(jié)省庫帑，清廷特準甘肅及外省商民，繳糧捐納監(jiān)生，以解當(dāng)?shù)刂?。凡捐糧達到一定數(shù)額者，可入國子監(jiān)為監(jiān)生，獲得步入仕途的機會。后因諸弊叢生，朝廷一度下令停止收捐監(jiān)糧。乾隆三十九年（1774），陜甘總督勒爾錦再次奏請恢復(fù)捐監(jiān)舊例。在中國古代社會，捐納常是國家用來快速獲得財政來源的一種手段，用于軍需、賑災(zāi)之急需，但往往蠹害國政民生。乾隆帝對此事也異常小心，但在大學(xué)士、首席軍機大臣于敏中的支持和運作下，乾隆帝終于批準此議，并派以擅長理財著稱的官員王亶望為甘肅布政使，在蘭州主持全省捐監(jiān)，乾隆四十二年（1777）王亶望擢升浙江巡撫，王廷贊繼任甘肅布政使，接手繼續(xù)辦理通省捐監(jiān)事宜。

　　自乾隆三十九年（1774）始，甘肅省連年報旱，請求賑捐。王亶望倚任蘭州知府蔣全迪，將全省各屬災(zāi)賑捏開分數(shù)，酌定輕重，令州縣分報開銷。同時，令各州縣捐監(jiān)無需照例繳糧，而改折銀兩，不必買糧貯倉。凡折捐監(jiān)生、報災(zāi)分數(shù)經(jīng)藩司議定后，道、府、直隸州照例加結(jié)，不得詳查阻止。如實遇災(zāi)需賑恤時，各州縣除浮冒貪污之外，其實散之?dāng)?shù)，亦多系放銀抵糧。如此，各州縣浮開貪污所得多落入王亶望等腰包。王廷贊繼任甘肅布政使后，變本加厲，規(guī)定每名監(jiān)生折收銀五十五兩，除另加辦公費四兩之外，再加“心紅紙張”費二兩。據(jù)王廷贊乾隆四十二年（1777）十二月二十八日折奏，僅當(dāng)年一年甘肅全省報捐監(jiān)生共四萬七千零五十二名。

　　最終，在王亶望、王廷贊主持捐監(jiān)前后五六年間，甘肅收捐監(jiān)生總計三十萬零四百六十一名，折收銀在一千五百萬以上②，超過全國地丁銀歲入之半，而地丁銀約占國家歲入之六七成。此項巨款大半歸于捏災(zāi)冒銷，被王亶望、勒爾錦、王廷贊及以下甘肅通省官員所貪污。

　　乾隆四十六年（1781）七月三十日，首犯王亶望處斬，勒爾錦賜令自盡，王廷贊于本年秋審時亦絞決伏法。其后陸續(xù)正法者共五十六犯，免死發(fā)遣者共四十六犯。一時間甘肅全省行政陷于癱瘓，當(dāng)年的官員大計不得不暫停。之后，乾隆帝下令停止甘肅捐監(jiān)，陜西、新疆收捐監(jiān)糧一并停止。甘肅通省冒賑案涉案人數(shù)之多，涉案金額之大，令乾隆帝一再慨嘆此案系“從來未有之奇貪異事”!

　　甘肅冒賑案是一個典型的集團性腐敗案例，上有大學(xué)士于敏中、陜甘總督勒爾錦等人的庇護與暗中支持，下有甘肅通省府廳州縣官員的全力配合，操盤手王亶望等得以從容運作多年。如果不是乾隆帝足夠精明，恐怕仍然難以發(fā)現(xiàn)。其他貪腐案件雖然沒有像甘肅冒賑案這么有典型的組織性，但每個案子都有大批官員涉案，集團性政治腐敗成為這些案件的一個共同特點。

　　至此人們不禁要問：如此驚天數(shù)額的貪腐，為什么大清官場竟然沒有一人舉報而必須由皇帝自己去發(fā)現(xiàn)？清朝的監(jiān)察系統(tǒng)哪里去了？

清朝皇帝不重視監(jiān)察官員在懲貪防腐中的作用，而是通過奏折讓官員們互相監(jiān)督

　　根據(jù)《清會典》記載，清代掌握監(jiān)察大權(quán)的部門是都察院，負責(zé)掌司風(fēng)紀，監(jiān)察百官的政績與品德。都察院下設(shè)十五道監(jiān)察御史和六科給事中，監(jiān)察御史分別對全國各省的刑名事務(wù)進行審核、監(jiān)察，給事中則分別對口監(jiān)察吏、戶、禮、兵、刑、工等中央各部院的事務(wù)。二者合成“科道”.

　　然而，清代的科道體制最大的變化有兩點：第一，御史作為監(jiān)察官員，不但失去了自宋明以來巡視地方的權(quán)力，陷入到日益繁瑣的程序性事務(wù)，而且，科道官員通過“風(fēng)聞奏事”的權(quán)力也幾乎喪失殆盡。言官動輒以風(fēng)聞無憑獲咎、獲罪，不能隨意彈劾官員，且常以黨爭之嫌得罪。第二，給事中作為封駁官員，不但在管理上被劃入都察院，視同御史，而且在實際政務(wù)運行過程中，已沒有實際上的封駁權(quán)。

　　而且，從查辦各次大案來看，乾隆皇帝很少依賴于都察院，幾乎從不把貪腐大案交給監(jiān)察系統(tǒng)處理，而主要由他自己察覺后，派專門的欽差大臣前往查核。所以，乾隆帝的懲貪力度不可謂不大，但并沒有形成一套成熟的對官員權(quán)力的制約、監(jiān)察機制。受制度所限，監(jiān)察官員難以在清代的懲貪反腐事務(wù)中有所作為。少了這層制度上的監(jiān)督監(jiān)察，僅僅依靠皇帝一己之力，并不能形成對官員權(quán)力的有效制約，也就無法阻止官場腐敗的泛濫。

　　清朝皇帝之所以不重視監(jiān)察官員在懲貪防腐中的作用，是因為他們擔(dān)心這些官員乘機介入黨爭、重蹈明朝覆轍。而且，自康熙、雍正時形成的奏折制度，在很大程度上具有監(jiān)督官員的作用。在康、雍二帝看來，通過奏折讓官員們互相監(jiān)督，比將監(jiān)察大權(quán)交給科道官員更為有效地防止黨爭，可以避免科道言官因介入黨爭而導(dǎo)致信息不準的弊病。

　　按照康、雍二帝的設(shè)想，奏折制度在一定程度上可以取代督察院科道官員監(jiān)察百官的職能，各省官員可以通過奏折向皇帝密報任何人的任何事情，其嚴密程度遠超科道體制。然而，為什么乾隆時期的諸多貪腐大案中，我們也很難看到奏折制度的作用呢？

清代奏折作用大打折扣，官員都不愿意用奏折去舉劾同僚

　　在甘肅冒賑特大貪污案中，奏折的作用顯然已經(jīng)大打折扣。甘肅布政使王亶望、王廷贊先后違規(guī)操作將近七年之久，本應(yīng)該通過密折來舉報的督撫大員，卻全都緘默無言，其中幾個人不得不說。

　　首先是陜甘總督勒爾錦。勒爾錦主政陜甘，對王亶望冒賑之事一直給與保護和默許。乾隆三十九年（1774），向中央上奏請求開捐賑災(zāi)的恰恰是勒爾錦。但勒爾錦并不知道王亶望用一種瞞天過海的手法，將捐本色糧谷，改成了捐折色銀兩。這是作為甘肅通省舞弊的首犯王亶望操盤甘肅冒賑案中一個最關(guān)鍵的步驟，這也是案發(fā)后審案官員和乾隆皇帝都難以理解的事情。偌大的總督，竟然對動靜這么大的事情無法知覺、無所作為，可見要么是極端昏聵，要么就是被拉下了水。而王亶望是如何做到這一點呢？

　　據(jù)勒爾錦后來的供詞說：他也聽說了王亶望改收折色的事情，但風(fēng)聞無據(jù)，不敢上報。他也曾派屬下四處打探，“怎奈委文官去，文官說沒有此事。委武官去，武官說也沒有此事。通省就把我蒙蔽起來，我想不出怎么樣可以查他們的弊”.

　　第二是當(dāng)時身任甘肅按察使的福寧。他和王亶望同列省級大員，按道理，他應(yīng)該可以上折密奏。但福寧后來說，在捐賑過程中，王亶望很高明的一招就是讓蘭州府全權(quán)處理此事，蘭州知府蔣全迪是王亶望的親信，全省捐納都直接交給蘭州府收儲，并由蘭州府向捐納者發(fā)放“執(zhí)照”.全省各州縣能夠收取多少捐納，發(fā)放多少執(zhí)照，全由王亶望一個人決定，他人無從插手。得到捐納名額意味著可以將所收銀兩納入私囊，所以各州縣紛紛逢迎藩司王亶望，爭先恐后地給他送錢、送禮、蓋房子。各州縣在收取捐納后，上下級之間開具證明，以完結(jié)事項。不但從來無人告發(fā)，而且手續(xù)齊全，上下通同作弊，即使握著全省監(jiān)察大權(quán)的臬司福寧，也無法以一人應(yīng)付全省官員。

　　在其他很多大案中，為本省官員貪腐遮掩瞞報的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，很多人都不愿意用手中的奏折去舉劾同僚。為什么此時手握折奏權(quán)的封疆大吏都不愿舉劾同僚在經(jīng)濟上的不法呢？這其中有一個奏折性質(zhì)改變，從密折逐漸常規(guī)化的因素。一是折奏人的常規(guī)化，奏折創(chuàng)立之初，折奏人需要皇帝私相授受，得到這種權(quán)力的人被視為被皇帝信任有加，自然受寵若驚，無所不報。而到乾隆時期，有折奏權(quán)的人已經(jīng)固定化，被地方督撫大員等視為當(dāng)然的權(quán)力，而已經(jīng)不是特權(quán)；二是奏折內(nèi)容的常規(guī)化?？涤簳r期，奏折的內(nèi)容多源于皇帝的需要，皇帝常在奏折中與某督撫專門討論某些問題，朱批常至數(shù)百字、千余字之多。乾隆時期的奏折皇帝仍在親閱親批，但多以“知道了”、“覽”、“該部議奏”等格式化內(nèi)容為多。至于專門上諭，則由軍機處根據(jù)皇帝口授起草而成。也就是說，奏折原來那種皇帝和大臣之間私人通信的性質(zhì)逐漸淡化，公文色彩漸重。至于地方督撫大員列入奏折的事項，也越來越多，凡人事、財政、軍事事務(wù)，大多都先以奏折奏報，內(nèi)容趨向固定化。

　　更重要的是，奏折不再是密折，不再保密。乾隆執(zhí)政時，已經(jīng)開始把一些官員的奏折交給軍機大臣討論，甚至轉(zhuǎn)發(fā)給其他官員閱看處理，這本身就有違當(dāng)初康雍二帝設(shè)置奏折的初衷。這對奏折制度來說是一個質(zhì)的轉(zhuǎn)變，在失去密折這層保護膜后，手握折奏大權(quán)的地方督撫大員誰還愿意去舉報、彈劾其他官員的貪瀆之事呢？

　　所以，清代集團性政治腐敗的案件頻頻出現(xiàn)，一個地方大員貪腐，其他官員不但不舉報，還百般為其遮掩，甚至默契配合，共同獲利。這其中固然有很多原因，但監(jiān)察系統(tǒng)的不作為，奏折制度的常規(guī)化，使大清官場中的監(jiān)控監(jiān)督機制大大弱化，官員的權(quán)力愈發(fā)不受約束。

　　據(jù)《人民論壇》