自從秦始皇統(tǒng)一中國并廢分封、行郡縣以來，中國古代地方行政總體上經(jīng)歷了從郡（州）、縣二級制向?。ㄖ荨⒌?、路）、州（府、郡）、縣三級制的演進，并始終保持著中央集權(quán)的特質(zhì)，即所謂“百代都行秦政法”.但不論是二級制還是三級制，州、縣兩級在國家治理中始終占據(jù)著極端重要的位置。古人常說，“郡縣治，天下安”,寓意深刻。作為州、縣主官的太守（郡守、知府、知州）、縣令（縣長、知縣）執(zhí)掌一方政務(wù)，其得人與否，直接關(guān)系一方治亂興衰，地位尤為特殊。韓非子曾說，“宰相必起于州部”,言外之意，治理一個郡、縣，相當(dāng)于治理一個小國，若不能勝任，則亦難當(dāng)宰輔大任。

    縱觀歷史，歷代有識之士特別是有作為的統(tǒng)治者都十分重視州縣主官在國家治理中的作用及其選任。如西漢宣帝常說：“庶民所以安其田里而無嘆息愁恨之心者，政平訟理也。與我共此（天下）者，其唯良二千石（漢代太守秩俸為二千石，因此人們常以二千石指代之）乎！”遇有刺史、太守、王國相出任，他都要親自與之見面，仔細觀察其言談舉止，并留意其任上作為，與其言行進行印證。對治效突出者，輒以璽書勉勵、增秩賜金及至封侯授爵等進行褒獎。顧炎武考察漢代吏治，總結(jié)“兩漢之隆，尤重太守”,可謂一語中的。

    唐太宗曾說：“朕居深宮之中，視聽不能及遠，所委者惟都督、刺史（唐之刺史相當(dāng)于漢之太守），此輩實治亂所系，尤須得人。”為此，他命人將各地刺史姓名寫于屏風(fēng)之上，坐臥恒看，得其事跡，必書于名下，以備賞罰黜陟。并下令，縣令人選由五品以上官員舉薦，太守人選則由他親自定奪。

    宋代創(chuàng)立陛辭制度，由皇帝在殿廷之上為新任知州（知府）當(dāng)面遣行，并命后者奏陳施政設(shè)想。值得一提的是，一些心懷天下的政治家更是直接將州、縣作為國家治理的微型樣本，作為實現(xiàn)自己政治抱負的試驗田。如曹操曾在《讓縣自明本志令》中談到年輕時的理想：“欲為一郡守，好作政教，以建立名譽，使世士明知之。”

    正是由于州縣主官的特殊地位與重要性，中國古代歷來有（太）守（縣）令擢入臺省、郎官出宰百里的傳統(tǒng)。貞觀十一年，侍御史馬周上疏，提出：“理天下者以人為本，欲令百姓安樂，惟在刺史、縣令……自古郡守、縣令皆妙選賢德。欲有遷擢為將相，必先試以臨人（即先外派出任地方主官進行考察），或從二千石入為丞相及司徒、太尉者。”漢代常有尚書令、仆射出為太守、太守入為三公的情形，如前述漢宣帝一方面注意將表現(xiàn)優(yōu)秀的太守遷擢至中央擔(dān)任公卿，乃至出任相位，另一方面又有意識地擇選朝中通明政事者出任地方郡國守相。晉代明確規(guī)定，未擔(dān)任過縣令者，不得出任尚書郎。唐代規(guī)定，三省侍郎缺，擇嘗任太守者；郎官缺，擇嘗任縣令者；未曾任太守、縣令者，不得出任諫議大夫、中書舍人等要職。南宋亦曾規(guī)定，不任守臣不為郎，非任縣令不除監(jiān)察御史。歷代諸多名相，如楊震、陳蕃、狄仁杰、范仲淹、王安石等，都具有豐富的州縣主官經(jīng)歷。

    但另一方面，地方主官的重要性與其能否得到優(yōu)選并不呈正向關(guān)系。一般來說，若逢亂世，由于政治動蕩特別是戰(zhàn)亂、民變等原因，不但國家無力選派優(yōu)秀人才出任地方主官，許多正直人士也不愿到地方任職。如南北朝時北方戰(zhàn)亂連年，作為基層主官的縣令“用人濫雜，至于士流恥居之”.盡管北魏、北齊時也曾采取過措施，精選忠良及貴胄子弟擔(dān)任縣令，但并未改變吏治昏暗、“宰縣者多廝役”的糟糕局面。五代時王朝更迭頻繁，甚至出現(xiàn)了“凡曹掾簿尉之齷齪無能以至昏老不任驅(qū)策者，始注縣令，故天下之邑率皆不治”的情形。

    即使是在承平之時，在單一制的中央集權(quán)制度下，也不可避免會產(chǎn)生重京官輕外官的政治氛圍和社會輿論，甚至將京官出任地方視為一種貶斥手段，從而造成一方面地方主官普遍存在向上晉升、調(diào)任京城的政治愿望，另一方面中央機構(gòu)的官員往往不愿意到地方任職。如唐代貞觀年間，就已出現(xiàn)了重內(nèi)官輕州縣、京官不稱職者始補外任、邊遠之處用人更輕的情形。宋代中后期，“天下多缺官，而（縣）令選尤猥下，貪庸耄懦，為清流所不與”,士大夫皆輕縣令之選，即使為吏部所選派，也常不去赴任，只有久不得調(diào)者才不得已去當(dāng)縣令。在這種情形下，為加強地方治理以及對地方的控制，中央政府有意識地加大了選派京官外任地方的力度。如唐開元十三年，唐玄宗親自擇選諸司長官有聲望者11人出任刺史，并命宰相為他們餞行。唐德宗時，有感于“百里之安危，萬人之性命，付以長吏，豈容易哉”,特從中央臺郎御史中擇選10人出任地方縣令。宋太祖趙匡胤為整飭五代以來地方吏治及防范地方割據(jù)，“詔選朝士，分治劇邑”,創(chuàng)設(shè)了以京朝官“權(quán)知（暫時主持）某州（府）、縣事”的制度，省稱知州（府）、知縣。明代宣德五年，中央政府先后兩次擇選禮部郎中況鐘等34人出任地方知府，一時成為佳話。

    需要指出的是，所謂重京官輕外官只是相對而言，對于百姓來說，州縣主官位高而權(quán)重，如太守“掌治民，進賢勸功，決訟檢奸……勸民農(nóng)桑，振救乏絕”,縣令“導(dǎo)揚風(fēng)化，撫字黎民……養(yǎng)鰥寡，恤孤窮，審察冤屈，躬親獄訟”,其一舉一動無不與民生息息相關(guān)，與國家大政聯(lián)諸一體，何輕之有！正如董仲舒所言，“郡守縣令，民之師帥，所以承流宣化”.特別是到了清代，經(jīng)過康乾長達百年較穩(wěn)定的發(fā)展特別是人口的急劇增長，入仕人員大量膨脹，州縣主官自然也成為大多數(shù)人可望不可及的“美差”.有學(xué)者測算，清代舉人中出任知縣者，不及1/10,甚至有候補30年者，此外因久不得出任而生活潦倒、凍餒而死者更是時有耳聞。至于一句“三年清知府，十萬雪花銀”,更是直接道出了地方主官背后潛藏的巨大利益和百姓的痛楚。及至晚清，形勢全轉(zhuǎn)，地方主官寧可在外撈錢也不愿內(nèi)轉(zhuǎn)，已被社會輿論看作是最能發(fā)財、也只關(guān)心發(fā)財?shù)囊粋€群體了。

    總之，地方主官這一特殊群體構(gòu)成了研究中國古代吏治的獨特圖景和重要切入點，其清其濁可以說直接體現(xiàn)了一個時代吏治的好壞。事實上，歷史上為百姓所稱頌的清官、好官，大部分也都集中于這個群體。如漢代召信臣、杜詩在擔(dān)任南陽太守期間興利除害、政治清平，百姓稱之為“召父杜母”,是為“父母官”之由來。又如順治年間福建將樂縣知縣李皭，在任期間清正廉潔，去官時“縣中人數(shù)萬，焚香擁馬首，行止境上，皆號哭，返家繪像祀之”,令人感動。清代史學(xué)家趙翼在《廿二史札記》中專門辟條“因部民乞留而留任且加擢者”,記敘了有明一代因百姓挽留而留任太守、縣令的眾多事例。如此種種，不勝枚舉，都為我們今天加強吏治建設(shè)留下了寶貴的啟示和精神財富。