恐怖主義是人類社會的公敵，已成為當(dāng)今世界各國所面臨的最嚴峻和緊迫的安全威脅，合力打擊恐怖主義既是國際社會的當(dāng)務(wù)之急，也是應(yīng)盡之責(zé)。自1963年以來，聯(lián)合國已制定了《制止恐怖主義爆炸的國際公約》《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》等19份制止恐怖行為的國際法律文書，有力地推動了國際反恐事業(yè)的發(fā)展與進步。

 

　　本世紀初，應(yīng)國際社會建議，為指導(dǎo)各國實現(xiàn)國際反恐目標，加強聯(lián)合國系統(tǒng)對各國反恐工作的協(xié)助，聯(lián)合國在繼續(xù)推動商定國際恐怖主義全面公約的同時，遵循《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則，由時任聯(lián)合國秘書長主導(dǎo)制定了一項綜合性的全球反恐戰(zhàn)略。其目的就是構(gòu)建一個可操作的，能夠使各國共同合作打擊恐怖主義的戰(zhàn)略。

 

　　2006年9月8日，第六十屆聯(lián)合國大會第九十九次全體會議通過《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》（60/288）決議，就反恐戰(zhàn)略達成普遍協(xié)議，標志著國際反恐領(lǐng)域形成迄今為止21世紀最重要的共識。該決議除回顧、重申以往聯(lián)合國在反恐問題上的一貫觀點外，還充分認識到發(fā)展、和平與安全、人權(quán)相互關(guān)聯(lián)并相輔相成，認為有必要消除有利于恐怖主義蔓延的條件，主張各國都應(yīng)該在制定和落實戰(zhàn)略的過程中發(fā)揮作用和專長，敦促各國迅速采取行動確保戰(zhàn)略得到充分執(zhí)行，并決定對戰(zhàn)略執(zhí)行情況進行定期審查，推動戰(zhàn)略取得實效并得到發(fā)展。

 

　　《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》充分體現(xiàn)了各會員國一致反對任何人、在任何地方、以任何理由、任何方式實施任何形式恐怖主義的堅定立場，以及采取行動防止和打擊一切形式恐怖主義的堅定信念。在該戰(zhàn)略具體內(nèi)容中，聯(lián)合國明確指出要圍繞根除滋生恐怖主義的條件，防止和打擊恐怖主義，加強各國反恐能力和聯(lián)合國作用，在反恐中尊重人權(quán)和實行法治這四個支柱領(lǐng)域制定落實措施，為各國開展具體反恐行動提供了操作性較強的國際法基礎(chǔ)。

 

　　此后十年間，盡管聯(lián)合國大會堅持定期審查秘書長及會員國執(zhí)行《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》的情況，不斷呼吁各有關(guān)方面進一步共同努力，綜合全面地實施戰(zhàn)略內(nèi)容，并考慮調(diào)整戰(zhàn)略以應(yīng)對反恐中的新變化，但國際反恐事業(yè)并未取得預(yù)期成果。恐怖活動帶來的現(xiàn)實威脅不僅未被有效消除，在不少地方甚至出現(xiàn)了愈演愈烈的勢頭。英國簡氏恐怖主義與叛亂情報中心（JTIC）的一項統(tǒng)計表明，2015年至2016年，包括恐怖活動在內(nèi)的武裝暴力事件由18987起增至24202起，增長了25%，達到了十年前的數(shù)十倍。國際社會也日益認識到只依靠武力反恐措施來阻止暴力極端主義的蔓延是遠遠不夠的。反恐斗爭不能局限在基于武力的肉體消滅戰(zhàn)術(shù)，需要建立更為全面的方法。不僅要保持現(xiàn)行的反恐“硬”措施，更需要建立預(yù)防的“軟”手段，有步驟地消除產(chǎn)生恐怖主義和極端主義的因素，使預(yù)防性工作發(fā)揮真正作用。

 

　　2016年12月，時任聯(lián)合國秘書長在關(guān)于《防止暴力極端主義行動計劃》（70/674）報告明確指出，過去十年中，國際社會重點關(guān)注了《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》四個支柱領(lǐng)域中防止和打擊恐怖主義工作的執(zhí)行，常常忽略了根除滋生恐怖主義條件，以及在反恐中尊重人權(quán)和實行法治這兩個領(lǐng)域的措施，需要根據(jù)過去的經(jīng)驗教訓(xùn)和未來的挑戰(zhàn)，認真調(diào)整對策，重啟這兩個領(lǐng)域的措施，以更全面地執(zhí)行《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》。報告將貧困、失業(yè)和青年人缺乏就業(yè)機會，暴力極端主義思想容易在監(jiān)獄中蔓延并走向激化，教育程度低容易接受暴力極端思想灌輸，歪曲和利用宗教信仰、族裔差異和政治思想體系等方面歸納為形成暴力極端主義的背景和成因，明確建議防止暴力極端主義必須擴大應(yīng)對措施，更早介入，持之以恒消除促成暴力極端主義的因素。報告還提出包括將國家發(fā)展政策與可持續(xù)發(fā)展目標保持一致，消除一切形式的貧困，確保優(yōu)質(zhì)教育，全面享有終身學(xué)習(xí)機會；為受暴力極端主義影響的人群提供教育機會和經(jīng)濟機遇，鼓勵其脫離暴力極端主義勢力；采取社區(qū)警務(wù)模式和方案；向青年提供繼續(xù)學(xué)習(xí)機會，提供職業(yè)培訓(xùn)資源，培養(yǎng)創(chuàng)業(yè)才能等方面的內(nèi)容作為防止暴力極端主義的國家行動計劃和區(qū)域戰(zhàn)略。

 

　　幾乎與此同步，英國率先實踐了其于“9·11”事件之后推出的“預(yù)防”極端主義戰(zhàn)略，于2015年2月批準生效了《反恐和安全法案》。該法案為“預(yù)防”戰(zhàn)略中的去極端化教育項目提供了法律依據(jù)。而這一項目意在使容易受極端主義影響的人自愿接受教育。英國政府的這些探索實踐，為各國落實《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》提供了有益經(jīng)驗。

 

　　今年6月，第七十二屆聯(lián)合國大會第101次全體會議通過《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略審查》（72/284）決議，再次確認并建議會員國根據(jù)國情提出執(zhí)行《防止暴力極端主義行動計劃》的相關(guān)措施，并按照各自的優(yōu)先重點，考慮制訂國家和區(qū)域行動計劃，以防止助長恐怖主義的暴力極端主義。

 

　　《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》作為聯(lián)合國打擊恐怖主義的重要決議，既提出了全球反恐工作的宏觀戰(zhàn)略和具體措施，又充分保障了各國結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H開展反恐工作的自主性和靈活度，還不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，調(diào)整和修正國際反恐工作的發(fā)展理念。世界各國應(yīng)緊密團結(jié)，加強合作，全面貫徹和落實《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》，不斷推進全球反恐事業(yè)取得實效。

 

　　（作者為西北政法大學(xué)博士研究生）

 

 

　　《 人民日報 》（ 2018年10月15日 11 版）