【財新網】（專欄作家徐林）最近社會各界對國有企業(yè)收購處于危機中的民營企業(yè)股權議論紛紛，大多數(shù)人認為這是新一輪“國進民退”。據(jù)有關統(tǒng)計，2018年至今已有近160家上市公司的大股東簽署了股權轉讓協(xié)議﹐其中22家接盤方均為國資﹐接盤總市值已超過1330億元。僅9月上半月﹐便有6家上市公司計劃向國資轉讓股份、控制權。這一現(xiàn)象引起了輿論高度關注，并形成了對“國進民退”問題的激烈辯論。對此，可能還需要冷靜分析、客觀認識、系統(tǒng)看待，精準施策。

 

　　一、幾個基本事實和背景

 

　?。ㄒ唬┊斍懊衿竺媾R的最大挑戰(zhàn)是生存而不是其他。

 

　　自2016年以來，以中下游制造業(yè)行業(yè)為代表的民營企業(yè)，確實在經營環(huán)境上發(fā)生了明顯變化。

 

　　一方面，內外部環(huán)境變化和產業(yè)轉型升級的大趨勢，疊加環(huán)保大督查等政策上的變化，導致企業(yè)利潤空間被明顯壓縮。

 

　　另一方面，近幾年民營企業(yè)融資環(huán)境有所惡化，平均融資規(guī)模從2015年的5.99萬億下降至2017年的4.6萬億元，2016年新增貸款中民營企業(yè)占比僅為17%。由于IPO注冊制推進遲緩，資本市場直接融資渠道成為“瓶頸”，這導致風險投資缺乏退出渠道，而風投投資的對象又以民企為主，這在一定程度上壓縮了民企的直接融資渠道。

 

　　此外，從金融去杠桿的結果來看，不管是債市集中暴露的違約事件，還是股票市場接連下跌引發(fā)的股權質押爆倉風險，民企均首當其沖。20多家被國資接盤的上市民企中，幾乎全部存在股權質押的情況，超過一半的企業(yè)控股股東質押占其持股比例超過90%。在此情況下，一旦遇到極端行情，股價下跌，大股東就面臨爆倉的危險，通過低價并入國企或是其自我拯救的最優(yōu)解。

 

　　因而，債務壓頂之下，企業(yè)斷臂求生是必然選擇，大量民企正在積極尋求實力雄厚的“靠山”以尋求庇護，這是一種民營微觀主體的市場生存行為。

 

　　（二）國企收購民企本質上也是一個市場經濟行為。

 

　　從工業(yè)企業(yè)利潤增速的數(shù)據(jù)來看，2018年上半年，國有企業(yè)工業(yè)企業(yè)的利潤增速達到35%，同一口徑下的民企則僅為10%。資產負債方面也表現(xiàn)出這種分化，按2018年上市公司中報數(shù)據(jù)來看，國企上市公司整體杠桿率比2017年底略有降低，但民企則提高了近1個百分點。目前，不少國企正在制定和落實戰(zhàn)略擴張計劃，一些企業(yè)甚至致力于并購擴張沖刺世界500強。這兩年來，國企和民企的情況就進入了各自的循環(huán)，前者利潤率增長、規(guī)模擴張速度一年比一年快，后者則相反。從這個角度來看，目前市場上出現(xiàn)的“國資接盤民資”本身也為國企市場經營使然。對于國企而言，雖然戰(zhàn)略層面沒有明確引導去大量收購民企，但并購擴張本來就是既定的方向，市場上有那么多便宜又合適的項目主動找過來，不接盤反而違反了企業(yè)經營的市場規(guī)則。

 

　?。ㄈ┰诮洕霈F(xiàn)大范圍風險下保護民企就是保存生產力。

 

　　2018年8月國資委下發(fā)《中央企業(yè)違規(guī)經營投資責任追究實施辦法（試行）》，明確國有資產流失將對國企管理層終身追責，對國企的收并購行為產生了很大約束。此文下發(fā)后，國企管理層在收并購策略上變得更加謹慎，不再像此前一樣激進。在此背景下，國有企業(yè)并購民營的行為，說明所投的民營企業(yè)的確是好資產、值得投。

 

　　從經濟全局而言，特別是在經濟存在較大風險、民營企業(yè)面臨較大經營危機的背景下，國有企業(yè)這一市場化并購行為，客觀上也是對那些好的民營企業(yè)、好的民營資產的一種保護，是對有效生產力的一種保護和保存。

 

　　據(jù)有關統(tǒng)計，民營企業(yè)、民營經濟、非公經濟提供了50%以上的稅收，創(chuàng)造了60%多的GDP，提供了70%左右的出口，創(chuàng)造了80%左右的就業(yè)崗位，是創(chuàng)新的主體和推動轉型升級的重要力量。民營企業(yè)一旦出現(xiàn)大范圍倒閉潮，對經濟持續(xù)健康發(fā)展勢必帶來巨大沖擊，并影響社會穩(wěn)定。而此時，保護民營企業(yè)，也就保護了有效生產力，為創(chuàng)新與轉型保存了“火種”，維護了經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的大局。

 

　　二、正確認識所謂“國進民退”現(xiàn)象

 

　　從現(xiàn)有研究看，將現(xiàn)有現(xiàn)象界定為“國進民退”尚缺乏依據(jù)和實踐證明，過于強調這一論斷，可能人為撕裂國有企業(yè)和民營企業(yè)之間的相互依存關系，影響社會預期的穩(wěn)定。

 

　　我們要看到，“國進民退”“和“國退民進”都不是政策目標，核心目標應該是企業(yè)競爭力和經濟運行效率的有效提升。在統(tǒng)一市場上，不論國有企業(yè)還是民營企業(yè)，只要遵循市場化、法治化運作，能夠讓低效率企業(yè)能退出、讓高效率企業(yè)能壯大，從而提升企業(yè)整體競爭力、社會生產效率，都應該予以支持和認可，符合高質量發(fā)展的要求。

 

　　（一）從政策層面看，黨中央、國務院一以貫之地支持民營企業(yè)發(fā)展，不存在“國進民退”的政策導向。

 

　　在中央有關理論和政策性文件中，從未提過“國進民退”的傾向。1999年黨的十五屆四中全會作出《關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，從戰(zhàn)略上第一次明確提出了調整國有經濟布局的重要方針，即國有企業(yè)“有進有退，有所為有所不為”。黨的十六大以來，我們黨明確把“兩個毫不動搖”作為處理公有制經濟和非公有制的核心原則，黨的十九大報告延續(xù)強調“毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發(fā)展”?？梢娫谏鐣髁x市場經濟條件下，公有制經濟和非公有制經濟是相互促進、共同發(fā)展的關系，而不是此進彼退、相互排擠的關系。最近習近平總書記和李克強總理都分別在不同場合為民營企業(yè)發(fā)展打氣，顯示了黨中央國務院對支持民營企業(yè)發(fā)展的一以貫之的政策導向。

 

　　（二）從國際經驗看，國有經濟在特定發(fā)展階段可以存在，形成與本國國情相適應的適度規(guī)模。

 

　　二戰(zhàn)后，發(fā)達國家特別是OECD國家先后經歷了國有化和私有化浪潮，使國有經濟在國民經濟中的地位不斷變化。但總體上，大多數(shù)OECD國家都曾保持相當規(guī)模的國有經濟，這些國有企業(yè)控制著國家的重要領域，對經濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。除英國和美國國有經濟規(guī)模較小（1%左右）外，芬蘭、法國、意大利等國家均依然保持著較大比重的國有企業(yè)。其中，芬蘭僅國有獨資企業(yè)資產價值就占該國GDP的80%，而瑞典、意大利、法國、韓國、土耳其、捷克、新西蘭和荷蘭等國家國有企業(yè)資產占GDP的比重維持在15%~35%之間。從產出看，德國、法國和意大利的國有企業(yè)營業(yè)額占GDP的10%~15%，芬蘭國有企業(yè)增加值占GDP的比重達到45%。因此，發(fā)達國家現(xiàn)狀表明，即使在完全市場經濟國家中，國有企業(yè)也并非像理論那樣毫無存在的價值和必要。我國作為社會主義市場經濟國家，市場化改革還在進一步深入，在一定時期形成與自己國情相匹配的國有經濟規(guī)模，可能也是一種合理存在。

 

　　（三）從我國實際看，國有企業(yè)和民營企業(yè)已經形成互相支撐、交融發(fā)展的合作格局。改革開放40年來，國有企業(yè)和民營企業(yè)均獲得了很大發(fā)展，兩者的共同發(fā)展有力支持了國家經濟建設，都是國家經濟的重要力量。在實踐中，民營企業(yè)承擔了大量國有企業(yè)的外包服務，民營企業(yè)的大量服務也來源于國有企業(yè)，民企和國企之間的相互配套關系也日益緊密，兩者相互合作、共同提升競爭力的格局基本形成。據(jù)不完全統(tǒng)計，5年來，僅中央企業(yè)與民營企業(yè)5000萬元規(guī)模以上的合作項目就超過1000項，涉及總金額達2萬億元以上。如，中車集團優(yōu)化產業(yè)鏈，吸引一大批民營企業(yè)、中小企業(yè)參與到高鐵的供應體系中，5年來為民營企業(yè)創(chuàng)造近600億元市場空間，成為推動產業(yè)轉型升級、帶動行業(yè)內民營企業(yè)發(fā)展的“領頭雁”。一些傳統(tǒng)的國有企業(yè)壟斷的軍工領域，也開始大量引入民營企業(yè)參與。

 

　?。?span style="font-size:14px;">四）從當前爭議看，對“國進民退”要有客觀合理的評估。

 

　　首先要看到，“國退民進”的總體趨勢與“國進民退”現(xiàn)實案例可能并存，二者并不矛盾，部分具體案例不能代表總體趨勢的扭轉。

 

　　改革開放以來，我國經濟總體上表現(xiàn)出“國退民進”的趨勢，近年逐步進入國有經濟比重相對穩(wěn)定時期。前期國有經濟比重的顯著下降主要來自于民營經濟的快速發(fā)展和國有資本的戰(zhàn)略性調整。近年國有經濟的相對穩(wěn)定得益于多種因素，包括國有資本相對集中于優(yōu)勢領域，機制體制改革發(fā)揮作用，國家政策的支持等。需要認可的是，隨著國有企業(yè)改革的深入推進，大型國有企業(yè)逐步建立起了規(guī)范的法人治理結構，國有企業(yè)的整體競爭力得到加強。少量國企兼并私企更多是市場競爭中優(yōu)勝劣汰的表現(xiàn)，并不是國家在宏觀調控上實行“國進民退”的政策取向。事實上，一些國企和集體企業(yè)吸收私人資本或被私企兼并的現(xiàn)象，也是同時存在的。特別是隨著國有企業(yè)混合所有制改革的不斷深入，國有資本與民營資本相互持股的現(xiàn)象可能還會更加普遍。因此，需要更加客觀全面地評估看待國有企業(yè)和民營企業(yè)的相互持有、競爭合作關系。

 

　?。ㄎ澹膰蠖ㄎ豢矗瑖衅髽I(yè)應在肩負重要使命的核心領域不懼爭議、勇猛精進。國有企業(yè)作為參與市場競爭的企業(yè)主體，必然要追求合理利潤，但是國有性質決定了其目標的多元化。國有企業(yè)要服從國家戰(zhàn)略需要、經濟發(fā)展和多種社會目標，為整個國家發(fā)展提供戰(zhàn)略支撐和穩(wěn)定經濟環(huán)境。

 

　　如，在國家戰(zhàn)略需求方面，國有企業(yè)資本雄厚、人才積累豐富，在不確定性極高的前沿創(chuàng)新領域要比民營企業(yè)承擔更多的國家責任。像近期科技日報梳理的芯片、工業(yè)母機、操作系統(tǒng)等35項卡脖子技術，這些只是我國尚未掌握、影響國家發(fā)展的核心技術冰山一角，在美國日益明確的戰(zhàn)略遏制背景下，亟需國有企業(yè)在尖端前沿科技領域擴大投資、加強投入，承擔起國家戰(zhàn)略需要。

 

　　又如，在涉及社會穩(wěn)定和公共利益的糧食方面，我國作為全球人口第一大國，糧食安全是重大國家安全，保證中國人的飯碗要牢牢端在自己手中，不能有絲毫含糊。2015年中國谷物產量在全球所占比重為22.8%，但在有限的資源承載力下，面對越來越高的生態(tài)環(huán)保要求，糧食增產的空間有限。國有企業(yè)有必要在糧食安全生產、安全儲備等方面擴大影響力和控制力。

 

　　三、推動“國民共進”，穩(wěn)定社會預期

 

　　國家的政策導向是始終堅持以“兩個毫不動搖”處理公有制經濟和非公有制經濟、國有企業(yè)和民營企業(yè)的關系，支持民營企業(yè)發(fā)展的態(tài)度是一以貫之的。

 

　　近期，習近平總書記在東北考察時強調，對國有企業(yè)，繼續(xù)做強做優(yōu)做大，那種不要國有企業(yè)、搞小國有企業(yè)的說法、論調都是錯誤的、片面的。我們實行公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度，這一點毫不動搖。任何懷疑、唱衰國有企業(yè)的思想和言論都是錯誤的。堅持黨對國有企業(yè)的領導，必須一以貫之；國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，也必須一以貫之。我們要沿著這條路篤定踏實地向前推進。對民營企業(yè)，改革開放以來，黨中央始終關心支持愛護民營企業(yè)。我們毫不動搖地發(fā)展公有制經濟，毫不動搖地鼓勵、支持、引導、保護民營經濟發(fā)展。現(xiàn)在的很多改革舉措都是圍繞怎么進一步發(fā)展民營經濟，對這一點民營企業(yè)也要進一步增強信心。當然，我們還需要為民營企業(yè)營造更好的法治環(huán)境，更加優(yōu)化便利的營商環(huán)境。

 

　　從總體上看，黨的路線方針政策是有益于、有利于民營企業(yè)發(fā)展的，有關舉措，還需要進一步落地細化。民營企業(yè)也要進一步弘揚企業(yè)家精神、工匠精神，抓住主業(yè)，心無旁騖，力爭做出更多的一流產品和服務，發(fā)展有競爭力的產業(yè)，為實現(xiàn)“兩個一百年”目標作出新的貢獻。

 

　　因此，下一步，要擯棄“國進民退”“民進國退”之爭，將關注點轉向更加深入地推進國有企業(yè)改革、形成有利于民營企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的政策環(huán)境和市場制度信心。特別是，要以更大力度、更大決心深化國有企業(yè)改革，以國企的真“改”釋放明確的政策信號，以實際政策和具體舉措打消社會各方面的疑慮。

 

　　（一）更加清晰界定國有經濟作用領域。要按照十九大提出的國有資本做優(yōu)做強做大的要求，推動國有資本運營管理制度更加健全，國有資本管理公司的投資運營要服務于國家戰(zhàn)略目標，國有經濟更加清晰地收縮到關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，重點提供公共服務、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全、支持社會保障，加快實現(xiàn)國有經濟實現(xiàn)布局優(yōu)化、結構調整和戰(zhàn)略性重組。

 

　?。ǘ┨嵘龂衅髽I(yè)治理和運營水平。瞄準現(xiàn)代公司法人治理結構，按照G20峰會通過的OECD公司治理原則等國際化標準，完善國有企業(yè)治理結構，實施市場化管理，減少政府對國有企業(yè)微觀經營活動的多頭干預。同時，按照重點國有企業(yè)經營水平接近國際一流跨國企業(yè)的目標，優(yōu)化國有企業(yè)考核模式，提高國有企業(yè)創(chuàng)新能力和運營效率。

 

　　（三）國有企業(yè)擴張必須審慎并遵守市場規(guī)則。事實上，學術界關注“國進民退”問題的關鍵并不是看國有經濟在國民經濟中比重增加了多少，更多的是看國有經濟擴張的方式是否遵循市場化行為。對于依靠行政力量、市場壟斷帶來的“國進”，采用非市場化手段強行進入或排擠民營企業(yè)，會降低整個市場運行效率，這是要明確要避免和反對的。

 

　　為此，要把握三個要點。

 

　　一是要做好評估甄別。國企在收購民企時，要圍繞民企所從事行業(yè)財務狀況、核心競爭力、產業(yè)合規(guī)性等方面開展公開透明規(guī)范地評估，按照市場化原則真正甄別出值得保護的生產力。

 

　　二是要合理設置退出期限、條件和方式。在美國2008年次貸危機中，AIG等一些大型陷入危機的金融機構被迫“國有化”，接受政府救助。危機一旦結束，政府就逐步退出，恢復銀行的市場化股權結構。在這一次的國企收購民企過程中，也要在收購方案中明確退出期限、條件和方式，特別是國有企業(yè)非主業(yè)收購，更應該明確退出期限和條件。

 

　　三是要注重過渡時期配套政策。一方面，發(fā)展“優(yōu)先股”制度，或稱“A、B股”制度，即國有資本投資、盈利的同時，在管理機制上不改變民營企業(yè)原有的規(guī)則，不介入民營企業(yè)管理層經營事務，不擔任民營企業(yè)管理層成員。另一方面，在國資退出之前的盈利，要獨立核算，并規(guī)定退出的增值收益主要用于社會保障、穩(wěn)定就業(yè)等公共事業(yè)和民生領域。

 

　　（四）更多發(fā)揮并購基金等私募股權基金的作用。從市場經濟國家經驗看，一個健康的私募股權投資基金市場的存在，不僅能支持戰(zhàn)略性新興產業(yè)的發(fā)展，還能在經濟周期變化過程中，通過挖掘價值洼地的投資機會，為處于危機中的企業(yè)提供解救出路，從而使被投資企業(yè)通過必要的調整從新獲得生存和發(fā)展。

 

　　我國已經具備了一批很好的私募股權投資機構，目前面臨較大的募資難題和政策不穩(wěn)定預期，如果金融監(jiān)管部門和財稅部門能夠為這些私募股權投資機構營造更好的募資環(huán)境和參與處置不良資產的政策環(huán)境，私募股權投資機構完全可以為受困民營企業(yè)提供更好的基于市場效率的并購重組和優(yōu)化調整服務，這樣做也可以在一定程度上減緩市場對“國進民退”現(xiàn)象的擔憂和不滿。

 

　　作者為中美綠色基金董事長，國家發(fā)改委原財政金融司、規(guī)劃司司長，城市發(fā)展中心主任