9月16日,廣東省紀(jì)委書記黃先耀在廣東省預(yù)防腐敗工作座談會上說,要研究制定廣東省預(yù)防腐敗工作的地方性法規(guī),出臺防止利益沖突、領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財產(chǎn)申報公示等方面的規(guī)章制度,全面開展制度廉潔性評估工作。
近幾個月,江蘇省淮安市、徐州市賈汪區(qū)等地推行官員財產(chǎn)申報公示或在網(wǎng)絡(luò)上公開“晾曬”官員家庭財產(chǎn),引發(fā)公眾關(guān)注。
從2009年開始,新疆阿勒泰、四川高縣、湖南瀏陽、浙江慈溪、寧夏銀川等多個地區(qū)進(jìn)行了官員財產(chǎn)申報公示實踐,都曾掀起輿論波瀾,一度被媒體稱之為制度破冰或地方探索樣本。
近日,中國青年報記者回訪部分官員財產(chǎn)申報公開基層試點地區(qū),新疆阿勒泰、湖南瀏陽都表示,2009年的做法已經(jīng)換成其他形式。
一些長期關(guān)注官員財產(chǎn)申報公開制度的研究者認(rèn)為,基層政府進(jìn)行的官員財產(chǎn)申報公開探索值得鼓勵,但也暴露出“缺乏可持續(xù)性”和制度設(shè)計不完善等局限。推進(jìn)官員財產(chǎn)申報公開制度,既需要基層探索,也需要頂層設(shè)計。
從1987年官員財產(chǎn)申報制度首次被提出,到現(xiàn)在各地政府不斷探索和試驗,中國的官員財產(chǎn)申報公開制度建立之路已經(jīng)走了25年。一些地方官員財產(chǎn)申報公開試點為何“人走政息”?頂層設(shè)計的必要性和難點在哪?建立這項公眾期待已久的反腐制度有怎樣的路徑選擇?
試點為何總是“曇花一現(xiàn)”
新疆阿勒泰被認(rèn)為在全國開官員申報財產(chǎn)公示先河。當(dāng)時的制度推行者、阿勒泰地區(qū)紀(jì)委書記吳偉平在接受媒體采訪時,顯示了極大的改革決心,并表示將逐步實現(xiàn)“有限公開最終過渡到無限公開,從區(qū)域試點到全國推行”。2009年8月,吳偉平因病去世。
9月17日,現(xiàn)任阿勒泰地區(qū)紀(jì)委書記楊振海在接受中國青年報記者采訪時說:“不再按照原來制度做了。現(xiàn)在,我們按照自治區(qū)統(tǒng)一要求來進(jìn)行官員財產(chǎn)申報。只有申報,沒有公示。”
除了西部地區(qū)的阿勒泰,中、東部地區(qū)的湖南瀏陽、浙江慈溪等地也在2009年開始實踐官員財產(chǎn)申報公示。尤其是湖南瀏陽,將擬提拔官員的工資收入以及大宗財產(chǎn)通過報紙、廣播電視、網(wǎng)站等媒體進(jìn)行公示,當(dāng)時被稱為官員財產(chǎn)申報公開“最徹底的模式”。
近日,湖南瀏陽黨風(fēng)廉政室一位工作人員對中國青年報記者說:“2009年的官員財產(chǎn)公示,我們早就不搞了,移交到組織部去了,紀(jì)檢和監(jiān)察部門只負(fù)責(zé)查處申報不實。”
“一些地方政府試水官員財產(chǎn)申報公開制度,但是缺少持續(xù)性,或者形成‘人走政息’的局面。”北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水接受中國青年報記者采訪時說。
連續(xù)7年在“兩會”上提出官員財產(chǎn)申報公開制度建議的全國人大代表韓德云對中國青年報記者表示,他一直關(guān)注基層政府進(jìn)行的官員財產(chǎn)申報公開“能否持續(xù)下去,而不是曇花一現(xiàn)”。
在一些研究者看來,推行官員財產(chǎn)申報公開是“官員革自己的命”,必然面臨阻力,也可能由此而陷入僵局,難以持續(xù)。
“讓官員申報和公開自己的財產(chǎn),是對權(quán)力空間的限縮,也是對官員利益的調(diào)整,存在巨大阻力,需要付出很大改革成本。”中央黨校黨建部黨的領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)教研室副主任呂品在接受中國青年報記者采訪時說。
莊德水認(rèn)為,基層政府進(jìn)行制度創(chuàng)新,面臨著“相對更大的阻力”。“他們有來自同級的壓力,也有來自上層的壓力,又必須在政策允許的范圍內(nèi)突破,限制相對較多,政策空間較小,很容易就碰到了‘天花板’。”
基層探索的局限性
中國青年報記者在采訪中發(fā)現(xiàn),一些探索官員財產(chǎn)申報公開制度的地方政府在面對媒體時,態(tài)度謹(jǐn)慎。
今年7月,媒體報道,江蘇省鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)會在今年底將擬提拔干部的申報財產(chǎn)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)公示,而該區(qū)在2007年就已經(jīng)開始啟動后備干部個人及家庭財產(chǎn)申報工作。
中國青年報記者和丹徒區(qū)相關(guān)部門進(jìn)行過多次溝通。丹徒區(qū)委宣傳部負(fù)責(zé)人起初表示接受記者實地采訪,之后改成書面采訪,最后告知記者“區(qū)委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部決定不再接受任何媒體采訪”。
近日,淮安市紀(jì)委黨風(fēng)廉政室劉飛對中國青年報記者說:“我們已經(jīng)接到上級通知,8月中旬之后,不再接受媒體采訪了。”
9月12日,安徽省合肥市廬江縣在網(wǎng)站上公示擬提拔科級干部的財產(chǎn)收入。近日,中國青年報記者聯(lián)系廬江縣委書記王民生,多次對其表示采訪意愿。王民生回復(fù)短信:“稍等些時日,待再實踐后再說。”
有專家認(rèn)為,制度設(shè)計不完善,也是一些地方試水官員財產(chǎn)申報公開制度但效果不符合預(yù)期的原因之一。
2009年2月,阿勒泰廉政網(wǎng)公示上千名官員的財產(chǎn)信息之后,引來兩大爭議。一是上千名官員在接受禮金欄都填寫“零”;二是阿勒泰地區(qū)紀(jì)委將申報人購買汽車、住房等動產(chǎn)、不動產(chǎn),購買股票、證券等理財產(chǎn)品以及個人銀行存款等七項內(nèi)容,列為秘密申報范疇,不予公開。
據(jù)媒體報道,浙江慈溪、寧夏銀川等地在推行官員財產(chǎn)申報公示之后,都是“零投訴”,引發(fā)公眾對其實際效果的質(zhì)疑。
近日,慈溪市紀(jì)委黨風(fēng)廉政建設(shè)室一位工作人員告訴中國青年報記者:“廉情公示一直在進(jìn)行,不過沒有專門的群眾投訴渠道。群眾可以走信訪渠道。”
在中央黨校教授林喆看來,嚴(yán)格意義上的官員財產(chǎn)申報制度有三個重要特點或環(huán)節(jié):一是具有公示環(huán)節(jié),二是對于申報內(nèi)容進(jìn)行審查的環(huán)節(jié),三是對于謊報、瞞報行為進(jìn)行懲治的環(huán)節(jié)。
“從一些地方實踐來看,財產(chǎn)公開的范圍和對象存在爭議,而且申報財產(chǎn)沒有核實,虛報和瞞報者沒有得到處罰,審查和責(zé)任追究等環(huán)節(jié)沒有跟進(jìn)。公眾不滿意,官員也有意見。”北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安在接受中國青年報記者采訪時說。
不過,姜明安也認(rèn)為,僅靠一個縣市區(qū)建立起完善的財產(chǎn)申報公開制度以及配套制度,難度太大,這也是基層探索的局限性。“申報后的審查和責(zé)任追究以及金融實名制等,一個縣市區(qū)是很難解決的。”
在不少研究者看來,一些基層政府試點官員財產(chǎn)申報公開制度陷入停滯,或者“人走政息”,重要原因是“缺少法律支撐”。
“沒有法律規(guī)定,只有政策文件。對于地方政府來說,官員財產(chǎn)公示,可以搞,也可以不搞。他們可能會想,為什么要我們?nèi)ジ?,別的地方又可以不搞呢?”姜明安說。
呂品認(rèn)為,如果官員財產(chǎn)申報制度僅依靠個別地方自發(fā)試點,很難深入、持久和取得預(yù)期效果。“各地的探索僅僅是局部試點,要打破僵局,需要有進(jìn)一步改革的決心和智慧,要把實踐經(jīng)驗通過制度的頂層設(shè)計上升為制度規(guī)范和法律。”
因而,很多專家呼吁,推動官員財產(chǎn)申報公示制度的建立,需要頂層設(shè)計。而姜明安則表示,“最大的頂層設(shè)計就是制定法律法規(guī)。”
頂層設(shè)計到底難在哪
官員財產(chǎn)申報公開制度的推進(jìn)已經(jīng)繞不開頂層設(shè)計。那么,這項制度的頂層設(shè)計難在哪?
早在1994年,第八屆全國人大常委會將《財產(chǎn)收入申報法》正式列入立法規(guī)劃,但其未能實際進(jìn)入立法程序,至今沒有出爐。
1995年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》。2010年,修訂后的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》,把房產(chǎn)、投資、配偶子女從業(yè)情況列入報告內(nèi)容,還將收入申報制度與有關(guān)事項報告制度合并,吸收了之前《收入申報的規(guī)定》的有關(guān)內(nèi)容。
在莊德水看來,黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項,只是向組織(人事)部門進(jìn)行的內(nèi)部報告,不是財產(chǎn)申報制度,也不向社會公開,“報告信息通常鎖在相關(guān)部門的鐵柜子里”。
林喆也表示,嚴(yán)格地說,我國目前沒有真正意義上的官員財產(chǎn)申報制度,只有干部收入申報制度。即便是如此簡單的制度,也未能得到認(rèn)真的執(zhí)行。
“官員向組織部門申報收入已經(jīng)很多年了,但是不向社會公布。這項制度解決不了虛報和謊報的問題,因為很少被審核。如果向社會公布,老百姓就能去看這個官員到底有多少財產(chǎn)。”姜明安說。
如果要對官員財產(chǎn)申報公開制度進(jìn)行頂層設(shè)計,在很多專家看來,首先面臨的阻力是“官員的認(rèn)識問題”。呂品認(rèn)為,官員對“隱私權(quán)”認(rèn)識不足是制約官員財產(chǎn)申報公開制度推行的原因之一。
“官員作為公民個人而言,自然有隱私權(quán),應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。但要談官員的隱私權(quán),就離不開公眾的知政權(quán),就是公民依法享有知道國家活動、了解國家事務(wù)的權(quán)利。任何人出任公職,都必須部分地放棄其作為普通公民所應(yīng)享受的某些權(quán)利,尤其是和其任職、廉潔密切相關(guān)的隱私,就不能再受到隱私權(quán)的保護(hù)。”呂品說,“官員財產(chǎn)申報范圍和公開的范圍與渠道取決于公眾的知政權(quán),要考慮實現(xiàn)隱私權(quán)和知政權(quán)的平衡。”
官員財產(chǎn)申報制度涉及制度設(shè)計者和執(zhí)行者本身的利益。“如果確實有貪腐問題的官員,是不愿意申報和公開其財產(chǎn)的。這些人會反對和施壓。”姜明安說。
“一旦將官員財產(chǎn)向社會公開,如果官員和老百姓的收入差距過大,是否會帶來負(fù)面影響,引起社會不穩(wěn)定?”姜明安表示,高層領(lǐng)導(dǎo)在考慮是否在全國范圍內(nèi)推行這項制度時,會擔(dān)心社會風(fēng)險問題。
同時,官員財產(chǎn)申報制度還需要社會誠信體系、信息統(tǒng)計體系、實名制財政體系、預(yù)防資金外逃等制度和技術(shù)條件。
2011年6月22日,中央紀(jì)委副書記吳玉良在新聞發(fā)布會上說:“對于財產(chǎn)申報制度,我們感到有兩個方面的條件是欠缺的:一是要建立起社會的誠信體系,二是信息統(tǒng)計體系。沒有這兩個體系的建立,我想,這項制度實行起來是比較難的。”
“擬提拔官員”能否成為改革突破口
盡管基層政府無法承載官員財產(chǎn)公開制度的全部重量,但是基層探索仍然值得鼓勵和期待,這是公眾和專家的一致聲音。
“這項制度試點覆蓋面廣,從西部偏遠(yuǎn)地區(qū)到東南沿海發(fā)達(dá)省份,從縣級市到省會城市,都有所突破,這說明官員財產(chǎn)申報制度具有廣泛的社會基礎(chǔ)。”呂品說。
基層探索也是官員財產(chǎn)申報公開制度“試錯”的過程。在姜明安看來,“這種探索可以發(fā)現(xiàn)問題和困難,哪怕失敗了,還可以總結(jié)教訓(xùn)。”
呂品也表示,降低制度風(fēng)險的最好方法,就是先在局部范圍內(nèi)進(jìn)行試驗,“給這項反腐制度培育及規(guī)則的生成提供必需的時間”。
從目前官員財產(chǎn)公開實踐來看,申報對象大多集中在科級以及縣處級干部。因而,有觀點認(rèn)為,申報對象“起點不高”,基層政府的改革價值并不大。
然而,一些專家則表示,在一個縣市區(qū),把科級干部納入財產(chǎn)公示的范圍很有必要。“因為對老百姓而言,科級干部已經(jīng)是很大的官了。他們不一定能見到部長,卻能發(fā)現(xiàn)基層干部的腐敗行為。”姜明安說。
他還提出,官員財產(chǎn)公開的對象,不能一刀切。“比如說,在中央或者省里,一個處級單位,加上處級干部就兩三個人,那就沒必要直接向社會公開了。但是在縣市區(qū),處級干部就是很大的官員,而且掌握著很大權(quán)力,那就應(yīng)該在公開范圍之內(nèi)。”
一些基層政府初次試水官員財產(chǎn)申報公開,選擇將擬提拔官員作為公開對象,如湖南瀏陽、江蘇淮安等地。在一些研究者看來,“擬提拔官員”是官員財產(chǎn)公開制度的突破口。
“先通過‘增量’改革來發(fā)展和完善新制度,隨著‘增量’改革的積累,為‘存量’的最終改革創(chuàng)造條件。‘新提拔干部’是‘增量’,從‘增量’改革更易于起步,避免了對舊體制核心的直接沖擊,從而極大減少了改革成本,最大限度地挖掘體制內(nèi)部的積極因素,也更容易實現(xiàn)突破。”呂品說。
今年5月,廣東省第十一次黨代會報告就曾提出,要進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部個人財產(chǎn)申報試點。
廣東省紀(jì)委的表態(tài),引發(fā)公眾和專家期待:廣東省此次官員財產(chǎn)申報公開探索,是否不再局限于縣市級試點,而是通過自上而下的改革,力求實現(xiàn)上層的設(shè)計與推動,突破制度瓶頸。
姜明安表示,相比于縣市區(qū),在省級范圍內(nèi)試驗,才可以發(fā)現(xiàn)官員財產(chǎn)申報制度的建立究竟需要什么條件,“現(xiàn)在總說官員財產(chǎn)申報公開的條件不成熟,那么就應(yīng)該看什么條件不成熟,還是說‘不成熟’只是托詞。如果不這樣,有可能過了10年甚至20年,還是會說條件不成熟。”
同時,廣東省還提出了出臺地方性法規(guī)的改革訴求。有時政評論者認(rèn)為,在全國性立法陷入僵局的情況下,省級法規(guī)如能生效,無疑具有開創(chuàng)性意義。
姜明安還提出,除了可以在省級范圍內(nèi)探索,也可以選擇在一些部委試點,“比如,可以讓紀(jì)委或者檢察院、法院等系統(tǒng)率先試點財產(chǎn)申報公開制度。”
“我們不應(yīng)該等條件百分之百成熟了,再去推行官員財產(chǎn)申報公開制度,而是應(yīng)該在探索中逐漸去成熟條件。這就像一個人學(xué)游泳,站在岸上都要‘廢掉了’,還是擔(dān)心條件不成熟,不愿下水。只有在水里撲騰幾下,才能學(xué)會游泳。”姜明安說。
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