甘肅行政學(xué)院黃梅蘭教授
曹建民 省委黨校教授
周桂覺 蘭州大學(xué)法學(xué)院教授
針對(duì)廣大車主關(guān)心的問題，蘭州市城投公司總會(huì)計(jì)李向平就目前蘭州市路橋費(fèi)收費(fèi)所依據(jù)的政策法規(guī)以及外省市在城市貸款路橋收費(fèi)方面的做法、蘭州市路橋建設(shè)的現(xiàn)狀以及路橋費(fèi)征收論證和調(diào)研等一系列法定程序和征收情況做了解釋。
“貸款修路收費(fèi)還貸模式”
就收費(fèi)所依據(jù)的政策法規(guī)，李向平解釋：1、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》中，“在西部地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)中，擴(kuò)大以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)或收益權(quán)為質(zhì)押發(fā)放貸款的范圍”優(yōu)惠政策。2、國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《城市道路管理?xiàng)l例》第19條規(guī)定：“市政工程行政主管部門對(duì)利用貸款或集資建設(shè)的大型橋梁、隧道等，可以在一定的期限內(nèi)向過往車輛（軍用車輛除外）收取通行費(fèi)，用于償還貸款或者集資款，不得挪作他用。收取通行費(fèi)的范圍和期限，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定”。3、甘肅省人民政府《關(guān)于同意蘭州市征收路橋車輛通行費(fèi)的批復(fù)》（甘政函[2007]39號(hào)文）。4、蘭州市人民政府令[2007年第2號(hào)]《蘭州市貸款建設(shè)路橋車輛通行費(fèi)征收管理辦法》。李向平總會(huì)計(jì)還就外省市在城市貸款路橋收費(fèi)方面的做法特意做了比較。她說，在國(guó)家實(shí)行對(duì)外開放政策指引下，各地方政府在改善城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，推動(dòng)城市現(xiàn)代化建設(shè)中，都曾不同程度地受到資金短缺的制約，全國(guó)各省、直轄市、自治區(qū)政府都是采取“先貸、借款，邊建設(shè)、邊收費(fèi)，再償還”的辦法解決這一突出矛盾。目前，全國(guó)近上百個(gè)城市均已開征了路橋通行費(fèi)，其中包括上海、天津、重慶等省會(huì)和中心城市，如石家莊已于近期獲批，擬于今年5月征收。她認(rèn)為，這種“貸款修路，收費(fèi)還貸”的資金運(yùn)作模式，已廣泛地被全國(guó)大多數(shù)城市作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重要的資金來源和有效的籌資渠道。
“路橋費(fèi)減輕還貸壓力”
李向平總會(huì)計(jì)介紹，蘭州市路橋建設(shè)情況不容樂觀。目前人均城市道路占有量不足8平方米，總長(zhǎng)1136公里的城市道路還有586公里未建。在未來10年中需建設(shè)城市道路300多公頃，這些路橋基礎(chǔ)總設(shè)施投資約300億元，年平均投資規(guī)模在60億元以上。所以，以收費(fèi)權(quán)為質(zhì)押的融資模式成為我市解決路橋建設(shè)資金不足，還貸付息的重要途徑之一。截至目前，蘭州市路橋建設(shè)貸款累計(jì)余額已達(dá)106，2億元，平均每年要償還本息22，05億元，按目前財(cái)政狀況，已無法籌集新的城市建設(shè)資金和還本付息。因此，征收車輛通行費(fèi)，不但有利于減輕政府的還貸壓力，還能保證蘭州今后基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的順利實(shí)施。
她還解釋，《蘭州市貸款建設(shè)路橋車輛通行費(fèi)征收管理辦法》是經(jīng)過調(diào)研、論證和履行一系列法定程序后制訂出臺(tái)的。2004年9月16日按照省政府安排部署，受省物價(jià)局的委托，蘭州市物價(jià)局根據(jù)《價(jià)格法》的相關(guān)規(guī)定，按照公開、透明、廣泛性與代表性相結(jié)合的原則召開了價(jià)格聽證會(huì)，并在充分考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)承受能力和廣泛吸納代表意見的基礎(chǔ)上擬訂了《蘭州市貸款道路建設(shè)車輛通行費(fèi)調(diào)整方案》，市政府常務(wù)會(huì)通過并報(bào)市委同意后，擬訂該方案的請(qǐng)示，上報(bào)省政府。2005年8月23日，受甘肅省人民政府委托，甘肅省財(cái)政廳牽頭組織省物價(jià)局、省交通廳、省治理三亂辦公室、省糾紛辦、省減負(fù)辦和蘭州市26個(gè)相關(guān)部門及部分車主代表、出租車司機(jī)代表召開了論證會(huì)。與會(huì)代表普遍認(rèn)為，蘭州設(shè)立路橋通行費(fèi)一是符合國(guó)務(wù)院《城市道路管理?xiàng)l例》規(guī)定，二是收費(fèi)的目的是為了還貸；三是鑒于全國(guó)已有大部分城市均采用綜合收費(fèi)的方式，蘭州市宜采用年票、月票、次票相結(jié)合的收費(fèi)方式。對(duì)此，省財(cái)政廳、省物價(jià)局、省交通廳聯(lián)合以甘財(cái)綜[2005]79號(hào)文上報(bào)省政府，建議批準(zhǔn)立項(xiàng)，并依法設(shè)立了收費(fèi)站。為了加強(qiáng)依法征收通行費(fèi)的管理力度，規(guī)范通行費(fèi)征收行為，結(jié)合其他城市開征后以政府令的方式頒布征收管理辦法的實(shí)際情況，2007年7月10日，市法制辦召集交警、財(cái)政、建委、法學(xué)專家等就此召開了立法論證會(huì)。2007年9月14日，經(jīng)市政府第21次常務(wù)會(huì)討論通過后，以蘭州市人民政府令（2007第2號(hào)）頒布了《蘭州市貸款建設(shè)路橋車輛通行費(fèi)征收管理辦法》。
“路橋費(fèi)不在取消之列”
李向平還公布了蘭州市路橋費(fèi)征收情況，從2007年11月1日開始征收，截止2009年2月底累計(jì)征收2億元，已全部上繳財(cái)政專戶。除了必要的管理費(fèi)、辦公費(fèi)及人員工資1000多萬(wàn)元外，其余全部用于償還貸款本息。她說，國(guó)家五部門聯(lián)合下發(fā)通知，公布取消公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)具體政策中，不包括各省、直轄市、自治區(qū)按國(guó)務(wù)院《城市道路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，對(duì)利用貸款建設(shè)的城市路橋征收路橋車輛通行費(fèi)。蘭州媒體記者曾于2008年12月25日連線采訪了國(guó)務(wù)院法制辦工交司及交通運(yùn)輸部，得到明確答復(fù)，蘭州路橋收費(fèi)屬于地方政府收費(fèi)，不在2009年1月1日國(guó)家統(tǒng)一取消的養(yǎng)路費(fèi)、運(yùn)管費(fèi)等六項(xiàng)費(fèi)用范圍內(nèi)（本報(bào)注：該條消息被甘報(bào)集團(tuán)證實(shí)，屬假消息。）李向平認(rèn)為，城市道路不等于公路，《城市道路管理?xiàng)l例》明文規(guī)定，城市道路指城市供車輛、行人通行的，具備一定技術(shù)條件的道路、橋梁及其附屬設(shè)施。公路是聯(lián)系城市和鄉(xiāng)村的道路，兩者是同一范疇內(nèi)兩個(gè)不同的概念。五部委發(fā)布通知說要“逐步取消政府二級(jí)還貸公路收費(fèi)”，沒有涉及到城市道路收費(fèi)。二是蘭州征收路橋費(fèi)是根據(jù)國(guó)務(wù)院《城市道路管理?xiàng)l例》，省政府已經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的合法合理性收費(fèi)項(xiàng)目，它是市政工程行政主管部門對(duì)利用貸款集資建設(shè)的城市道路（城市道路定義中應(yīng)包括大型橋梁、隧道等）進(jìn)行的收費(fèi)還貸項(xiàng)目。三是2009年1月21日，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部、監(jiān)察部、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦、審計(jì)署聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于全面清理涉及交通和車輛收費(fèi)的通知》（財(cái)綜字[2009]6號(hào)）明確提出，“公路和城市道路（含橋梁、隧道）車輛通行費(fèi)等涉及交通和車輛的收費(fèi)，要采取有效措施進(jìn)一步規(guī)范管理，嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定的收費(fèi)政策執(zhí)行。”目前，全國(guó)大部分城市已開征了路橋車輛通行費(fèi)，征收的法律依據(jù)是1996年國(guó)務(wù)院頒布的《城市道路管理?xiàng)l例》，在今年國(guó)家全面清理涉及交通和車輛收費(fèi)的工作中沒有一家被取消，更進(jìn)一步明確了路橋費(fèi)不在此次取消范圍之列。
法學(xué)教授：征收理應(yīng)由法律規(guī)范
聽了城投公司對(duì)蘭州路橋費(fèi)情況的解釋，蘭州大學(xué)法學(xué)院周桂覺、甘肅行政學(xué)院黃梅蘭、省委黨校曹建民教授等專家學(xué)者發(fā)表了自己的看法，他們首先對(duì)蘭州市政府為加快蘭州市城市市政設(shè)施和道路建設(shè)的積極態(tài)度加以贊賞，也表示蘭州市地處欠發(fā)達(dá)西部地區(qū)，地方政府財(cái)力有限，要完成蘭州市政府宏偉的城市規(guī)劃建設(shè)（城市設(shè)施及道路等）心有余而力不足。但是，任何收費(fèi)必須符合法律程序和規(guī)定，與法治國(guó)家建設(shè)目標(biāo)相符，符合“善治”。從法理或立法角度而言，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收必須依據(jù)法律，行政法規(guī)或部門規(guī)章、政府規(guī)章無權(quán)就此設(shè)立征收規(guī)范。涉及到對(duì)不特定的眾多車主的數(shù)億元財(cái)產(chǎn)的征收，理應(yīng)由法律規(guī)范。以下是幾位教授從法律角度提出的觀點(diǎn)。
外地經(jīng)驗(yàn)不能作為征收依據(jù)（周桂覺 蘭州大學(xué)法學(xué)院教授）
聽了城投公司李總會(huì)計(jì)的解釋，周教授想從法律角度談?wù)?。首先，收費(fèi)期限到底是有期限還是無期限的？其次，在公開、透明度上缺乏有效的監(jiān)督，收取的路橋費(fèi)到底有多少用在這方面，必須給公眾一個(gè)明確的交待。聽李總會(huì)計(jì)說，蘭州路橋費(fèi)的征收是依據(jù)國(guó)務(wù)院行政法規(guī)及條例。從《公路法》第59條看，公路收費(fèi)有兩類，一是政府還貸；二是經(jīng)營(yíng)性路段。政府收費(fèi)，應(yīng)該讓公民清楚，是哪一段，哪些橋梁隧道，收費(fèi)之后的使用監(jiān)督。收了多少錢，到底怎么用，根據(jù)國(guó)務(wù)院的信息公開條例，公民有知情權(quán)，且有權(quán)隨時(shí)查閱；另外，李總會(huì)計(jì)說外地有多少城市在收，我覺得這要根據(jù)自己城市的情況，哪怕全世界都在收，這不能作為征收的依據(jù)。談到用足，用活國(guó)家政策，這個(gè)用足和用活應(yīng)該是減少收費(fèi)減輕負(fù)擔(dān)，而不是用活用足去多收點(diǎn)。李總會(huì)計(jì)說城市道路和公路的區(qū)別，同一個(gè)范疇兩個(gè)不同概念，怎么去區(qū)別其中的內(nèi)涵？按《公路法》解釋，其所稱公路包括公路橋梁、公路隧道和公路渡口。
征收沒有法律依據(jù)（黃梅蘭 甘肅行政學(xué)院黃梅蘭教授）
聽李總會(huì)計(jì)講，蘭州路橋費(fèi)的征收是一路按程序走來的，所依據(jù)的規(guī)章、批復(fù)、條例都很多，但我覺得它唯一沒有依據(jù)法律，從內(nèi)容上來說是一個(gè)缺失。根據(jù)省政府批復(fù)的路橋費(fèi)征收試行期兩年，試行期應(yīng)該結(jié)束了，我想說的是當(dāng)時(shí)為何要用試行而沒有直接，在試行期限滿或即到階段，作為政府部門應(yīng)該做些什么？履行哪些程序？在沒有任何批復(fù)延長(zhǎng)的前提下，征收的依據(jù)是什么？延續(xù)征收、提前征收是否又是一個(gè)新的行政行為？征收應(yīng)該依法行政，合理行政、程序正當(dāng)，在續(xù)征之前，是否傾聽了群眾的呼聲？不能單純地說是為了城市發(fā)展就可以征收。
續(xù)征應(yīng)該重新批復(fù)（曹建民 省委黨校教授）
目前征收權(quán)的合法性主要集中在征收程序上。蘭州路橋費(fèi)征收前是合法的，現(xiàn)在看來涉及到一個(gè)法律“打架”的問題。令人質(zhì)疑的是，2008年12月，財(cái)政部等六部委取消此項(xiàng)收費(fèi)，但目前蘭州征收與此相矛盾，行政法規(guī)“打架”。按照法律規(guī)定，小法應(yīng)服從大法，舊法應(yīng)服從新法。省政府批復(fù)2年試行期，到期后如果要繼續(xù)征收，根據(jù)國(guó)務(wù)院規(guī)定，省級(jí)政府應(yīng)重新規(guī)定，按照程序征收，征收目前看來有兩年的，也有一年的，在這方面車主有意見，需要做一定的完善。
網(wǎng)友質(zhì)疑：就蘭州這路況，還敢收1200元？
4月3日，作為有車一族的一些網(wǎng)民朋友聞?dòng)嵑筇匾廒s來參加座談會(huì)。以下是本報(bào)記者摘錄的蘭州網(wǎng)友建言（不代表本報(bào)觀點(diǎn)）。
網(wǎng)民“xianwenpeng”說：“在蘭州市開車的人都有體會(huì)，蘭州市的路窄，一到高峰期便堵車,相對(duì)于蘭州市的汽車飽有量還不足其他大城市的五分之一(西安、成都、北京的汽車飽有量都在200萬(wàn)輛以上)。還有，蘭州市的路況不是很好,搓板路、水坑多，而且經(jīng)常挖路、修管道，竟然敢收1200元錢/年(轎車),憑什么?
網(wǎng)民“劍客”指出：《蘭州市貸款建設(shè)路橋車輛通行費(fèi)征收管理辦法》的出臺(tái)并沒有尊重民意。有關(guān)方面雖曾組織召開了論證會(huì)，但是組織者要求會(huì)議只討論該如何收費(fèi)的問題，而不討論該不該收費(fèi)，此舉受到社會(huì)各界許多專家學(xué)者的質(zhì)疑。開征路橋通行費(fèi)，黨政部門車輛繳費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)，只有老百姓才是真正的“付費(fèi)人”，但遺憾的是百姓的聲音至今仍沒有引起政府部門的足夠重視。
另一網(wǎng)民說：“蘭州憑什么要征收到2028年？這個(gè)時(shí)間是誰(shuí)規(guī)定的？蘭州市人大及省人大常委會(huì)等立法部門對(duì)路橋費(fèi)的收取有法律定案嗎？難道是省政府下了批文不成？天津如此，蘭州也要尾隨？俗話說，量體裁衣，這種不擺事實(shí)，不用數(shù)字算賬，僅憑還路貸的籠統(tǒng)說法讓人難以置信，難以接受。同時(shí)，這種武斷性的話充滿了官僚味、‘衙門’味，讓人渾身不舒服。”
