三評城市化進程中的空心化問題
戶籍改革，還農(nóng)民遲到的尊嚴

  
　　半個世紀以前，周立波的一本《山鄉(xiāng)巨變》，反映了合作化運動在中國山鄉(xiāng)引起的一場巨變。而進入新世紀以來，另一場“山鄉(xiāng)巨變”在中國廣大的農(nóng)村地區(qū)早已經(jīng)開始上演。不同的是，這次巨變是以新生代“農(nóng)民工”紛紛逃離農(nóng)村、涌向城市，引起農(nóng)村的“空心化”現(xiàn)象為內(nèi)容。

　　工業(yè)化和城市化是人類文明發(fā)展到一定程度必然要經(jīng)歷的一個階段。但是，我國現(xiàn)行的戶籍制度，將我國公民劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”、實行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理二元結(jié)構(gòu)，以法律形式嚴格限制農(nóng)民進入城市，限制城市間人口流動和在國內(nèi)的自由遷徙，在城市與農(nóng)村之間構(gòu)筑了一道鴻溝。隨著我國市場經(jīng)濟的完善和深化，戶籍制度越來越顯現(xiàn)出了它的弊端，早已不適應形勢發(fā)展的要求，呼吁改革的聲浪一浪高過一浪。今年兩會期間，戶籍制度改革更是成為代表委員們“炮轟”的重點和民眾關(guān)注的焦點。

　　我國的戶籍制度其實有著很深的歷史淵源，從周朝以來的大部分時間，統(tǒng)治階級都采用了不同形式的戶籍制度，基本的管理方式則大致相同。但是類似現(xiàn)代的限制人口遷移和戶籍注冊制度則首見于保甲制度。管仲提出“禁遷徙、止流民、圉分異”的政策，限制人口的流動，以及自行分家。而商鞅則提出“使民無得擅徙”。蕭何的《九章律》中包含了“戶律”，將戶籍制度用法律規(guī)范下來。從中也可以看出，最早的戶籍制度最直接的作用就是為了方便統(tǒng)治階級控制人口、征稅、征役等需要，是出于管理而不是服務目的。

　　我國現(xiàn)行戶籍管理制度是新中國成立后逐步建立起來的，大致經(jīng)歷了1958年前的自由遷徙期、1958年至1978年的嚴格控制期和1978年以后的半開放期3個階段。1958年1月9日，經(jīng)全國人大常委會討論通過，頒布了新中國第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套嚴格的戶口管理制度，它包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項人口登記制度，按照戶口身份來執(zhí)行科教、衛(wèi)生、醫(yī)療、就業(yè)等一系列政策。由于當時新政權(quán)建立不久，社會資源供給不足，頒布這個條例有利于穩(wěn)定整個社會，在促進經(jīng)濟和社會發(fā)展、保障公民合法權(quán)益以及維護社會秩序等方面，發(fā)揮了重要作用。

　　半個世紀過去了，如今，中國大地上已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，市場經(jīng)濟已經(jīng)深入到人們生活的方方面面，但現(xiàn)行的戶籍制度卻依然是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，大量出現(xiàn)的“黑人黑戶”、“人戶分離”、“常住城市里的暫住人口”等問題，高速率增長的流動人口和半個世紀沒有改變的戶籍制度，其人口統(tǒng)計功能早已失靈。更為重要的是，“城鄉(xiāng)二元制”的戶籍制度，不僅對廣大農(nóng)業(yè)戶口人員造成了巨大的心靈創(chuàng)傷，而且也成了經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大阻礙。這種制度，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，不利于中國農(nóng)業(yè)人口城市化順利進行，造成了新的社會不平等。有資料表明，在戶籍制度制定實施之初，農(nóng)村與城市的差異不是太大，但隨著社會的發(fā)展，我國的城鄉(xiāng)差距已經(jīng)越來越大，主要是戶籍制度限制了農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村居民向城市的遷移，限制了農(nóng)民的發(fā)展機會。最為明顯的是流動人口，他們外出謀生求發(fā)展必須帶齊或辦理名目繁多的證件，但不可能獲得與城市居民同等的機會及社會地位，甚至連基本的人身安全感都沒有，這在相當程度上影響了他們投身城市建設(shè)管理的積極性、創(chuàng)造性。當老一代“農(nóng)民工”已經(jīng)退出歷史舞臺，他們的子女們，大量80后、90后的所謂“新生代農(nóng)民工”又紛紛涌向城市的時候，我們是繼續(xù)執(zhí)行“閉關(guān)鎖城”，把農(nóng)民擋在城門之外的政策呢，還是要有所變革？答案是不言而喻的。我國《憲法》明文規(guī)定，中華人民共和國公民在法律面前一律平等，國家尊重和保障人權(quán)，公民的人身自由不受侵犯。遷徙自由是人權(quán)和人身自由不可分割的組成部分，這是憲法賦予國民的基本權(quán)利?，F(xiàn)行的戶籍政策事實上造成了城市居民與農(nóng)民之間地位的不平等，制約了中國公民的自由遷徙，明顯與《憲法》相違背。

　　今年全國兩會期間，新生代農(nóng)民工的前途和命運引起了代表委員的廣泛關(guān)注。他們生在農(nóng)村，卻不迷戀故土；長在城市，卻難以扎根城市；干的不是農(nóng)活，卻仍然被叫做“農(nóng)民工”。他們的蝸居生活讓政協(xié)委員落淚，他們的艱辛歷程讓無數(shù)人動容。改革戶籍制度成為人心所向。

　　事實上，這些年來我國的戶籍制度也并非堅冰一塊，從“藍印戶口”，到“居住證”制度，從中央到地方都進行了一些積極的探索，但是，“改良”遠不足以解決積壓了幾十年的問題，也不能適應我們城市化的進程。2009年年底，溫家寶總理表示，中央決定穩(wěn)妥地推進戶籍制度改革，思路之一是“要解決那些常年在城里打工，有固定工作和固定住所而又沒有戶籍的人們，讓他們?nèi)谌氤鞘?，和城里人一樣工作和生活，享受同樣的?quán)利和待遇”。春節(jié)期間，《求是》雜志刊登的周永康署名文章提出：“加快推進戶籍管理制度改革，著力解決流動人口就業(yè)、居住、就醫(yī)、子女就學等問題，探索‘以證管人、以房管人、以業(yè)管人’的流動人口服務管理新模式，提升流動人口服務管理水平。”

　　尤其重要的是，戶籍改革也必將促進我國城市化進程的步伐。工業(yè)化推進城市化，導致農(nóng)村人口發(fā)生產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和空間轉(zhuǎn)移，是人類社會向現(xiàn)代化演進過程中的客觀規(guī)律。

　　因為，市場經(jīng)濟是由市場配置資源的自由經(jīng)濟，人的流動是市場經(jīng)濟題中應有之義。據(jù)有關(guān)資料，1960年中國城市人口的比重為19.7%，而到1980年時為19.4%，發(fā)展了20年，城市人口比重不但沒有上升，反而略有下降，這在世界上是罕見的。同期美國的城市人口比重由70%上升到73.7%，日本該指標由63%上升到76.2%，與中國同屬于發(fā)展中國家的印度城市人口比重也由18%上升到23.4%。

　　改革開放后，中國城市化進程明顯加快，但與發(fā)達國家相比，目前中國城市化水平仍然很低。截至目前，如果按非農(nóng)人口計算，我國的城市化率只有29％，再加上長期穩(wěn)定生活在城市的約1億多人口，實際城市化率也才剛過40％。據(jù)世界銀行統(tǒng)計資料，2005年世界城市化平均水平為49%，世界高收入國家的城市化率為75%，中等收入國家為60%，低收入國家為28%，而中國的城市化率僅為41%，比低收入國家高，卻大大低于中等收入國家二三十個百分點，與高收入國家城市化水平更是相差甚遠。一些看似與中國經(jīng)濟發(fā)展水平差不多的發(fā)展中國家和一些新興工業(yè)化國家的城市化水平也大大高于中國，如巴西為78%，阿根廷88.4%，韓國82.3%，朝鮮61.5%，菲律賓54.9%，新加坡則為100%。這讓人想起前不久有一篇新聞說中國已經(jīng)有十多個省區(qū)的人均GDP達到了中等發(fā)達國家水平，多個省區(qū)已經(jīng)稱得上是“富可敵國”，但現(xiàn)實情況又是如何呢？

　　溫家寶總理在兩會報告中提到，“我們所做的一切，都是為了讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴。”我們也深知，取消戶籍限制并不是宣布一句話、下達一個文件就能解決的事，還要有很多配套政策來保障，但我們在期待著，期待著早日能給農(nóng)民兄弟們以真正的“國民待遇”，還農(nóng)民兄弟們應有的尊嚴。執(zhí)筆 馬國權(quán)