■董少鵬

 

    近日，證券法修訂草案三審稿開始向公眾征求意見。筆者通讀了草案文本，認為草案反映了近年來特別是黨的十八大以來資本市場建設的成果和經(jīng)驗，切合市場實際，也預留了未來發(fā)展創(chuàng)新改進的空間，體現(xiàn)了穩(wěn)中求進思路。我們期待，經(jīng)過修改完善的《證券法》盡快出臺，為資本市場改革發(fā)展提供更有力的法律保障。

 

    我國《證券法》于1999年7月1日開始實施，此后經(jīng)過了2004年8月修正、2005年10月修訂、2013年6月修正、2014年8月修正。之后，新一輪修訂展開，草案歷經(jīng)十二屆全國人大常委會2015年4月、2017年4月兩次審議后，再加上十三屆全國人大常委會今年4月審議，文本更加完善和成熟。

 

    此次證券法修改體現(xiàn)了依法全面從嚴監(jiān)管，在加強監(jiān)管、加大法律責任方面體現(xiàn)了防風險要求。

 

    此次修改也是完善我國民商法制度的重要舉措。所謂民商法，是指民法與商法。我國遵循民商合一體例，即民法包含商法，我國《民法總則》規(guī)定了民商合一的基本原則。

 

    證券市場包括投資者、發(fā)行人、專業(yè)服務機構(gòu)、交易場所等主體，這些主體之間既有交易關(guān)系，也有服務與被服務關(guān)系。隨著科技進步和市場創(chuàng)新發(fā)展，證券買賣與服務活動更加緊密地結(jié)合在一起。發(fā)行人、承銷商、保薦人、經(jīng)紀人、投資人、會計師、律師等主體既需要依托于證券市場，又多層次地參與其中，為其他主體服務或接受他方的服務，形成既有利益競爭又有利益共融的生態(tài)。

 

    為此，證券立法的總體取向是規(guī)范各主體行為，使證券募集、發(fā)行、交易、服務等活動公平合理地照顧各方的權(quán)利，做到平等、自愿、等價有償、誠實守信。同時，立法要促進公平基礎上的效率。

 

    筆者認為，此次《證券法》修訂充分落實了上述理念、原則和要求，有如下亮點：

 

    一是著力完善基礎性制度。

 

    無論從發(fā)行人而言，還是從投資者而言，還是從專業(yè)服務機構(gòu)而言，都享有公平參與市場的權(quán)力。股票發(fā)行制度要更具包容性、適應性，上市標準須實現(xiàn)多元化。此次修訂草案在證券發(fā)行一章專設“科創(chuàng)板注冊制的特別規(guī)定”，將設立科創(chuàng)板并試點注冊制納入法律范疇，豐富了證券發(fā)行的內(nèi)涵，完善了制度設計。增設特別規(guī)定的做法，統(tǒng)籌了現(xiàn)行發(fā)行制度的穩(wěn)定和市場創(chuàng)新發(fā)展，符合穩(wěn)中求進要求，有助于穩(wěn)定和引導改革預期。

 

    對不符合持續(xù)上市條件的公司予以退市，是對市場公平原則的保護。為此，此次修訂草案取消了證券暫停上市交易制度，直接表述為“上市交易的證券，不再符合上市條件的，或者有上市規(guī)則規(guī)定其他情形的，由證券交易所按照業(yè)務規(guī)則終止其上市交易”。這一規(guī)定使退市制度更具剛性，提高了威懾力。

 

    信息披露制度是市場基礎性制度的重要組成部分，但又具有特殊性、引領(lǐng)性。可以說，信息披露對于資本市場來說像“氧氣”一樣重要。本次修訂草案將“信息披露”內(nèi)容從現(xiàn)行證券法的“一節(jié)”單獨拿出來，作為獨立的“第五章”，充分體現(xiàn)了制度改革訴求，強化了信息披露的法律要求。“信息披露義務人”范圍由原來的發(fā)行人、上市公司擴展到“發(fā)行人及法律、行政法規(guī)和國務院證券監(jiān)督管理機構(gòu)規(guī)定的其他信息披露義務人”；披露的一般要求在原來的“真實、準確、完整，不得有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏”基礎上，增加了“簡明清晰，通俗易懂”的表述。

 

    二是著力強化市場主體責任。

 

    發(fā)行人及其股東、高管、實際控制人，證券公司、會計師事務所、律師事務所、評估機構(gòu)等專業(yè)服務機構(gòu)，各類投資者，都應依法參與市場競爭，依法解決矛盾糾紛。本次修訂草案充分體現(xiàn)了這一要求，同時激勵所有市場主體承擔起基本的社會責任，努力實現(xiàn)守信者受褒揚、失信者受懲罰。

 

    在提高上市公司質(zhì)量問題上，上市公司是直接的、第一位的責任人，保薦承銷機構(gòu)、會計師事務所、律師事務所等專業(yè)服務機構(gòu)各自承擔督導、核查、信息披露等責任。修訂草案對專業(yè)服務機構(gòu)禁止行為的列舉更全面，連帶責任更清晰，處罰規(guī)則更嚴。

 

    三是著力加強監(jiān)管執(zhí)法力度，提升監(jiān)管執(zhí)法的威懾力。

 

    現(xiàn)行《證券法》中，對欺詐發(fā)行、虛假陳述、股價操縱、內(nèi)幕交易等行為行政處罰力度過低，加大處罰力度的呼聲很高。本次修訂草案，有針對性地提高了違法違規(guī)成本，強化了監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法權(quán)責，有助于提升監(jiān)管執(zhí)法的威懾力。一是賦予監(jiān)管機構(gòu)以更大執(zhí)法權(quán)限，強化監(jiān)管機構(gòu)和公安司法機關(guān)的合作機制。如監(jiān)管機構(gòu)可以通知出入境管理機關(guān)依法阻止相關(guān)人員出境。修訂草案還要求“國務院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法履行職責，進行監(jiān)督檢查或者調(diào)查時，有關(guān)部門應當予以配合”。二是提高違法違規(guī)成本。對經(jīng)查實的發(fā)行人、大股東、證券公司及其從業(yè)人員、證券服務機構(gòu)及其從業(yè)人員、廣義投資者等違法行為，提高處罰金額，延長對相關(guān)人員證券買賣限制的期限等。三是細化行政監(jiān)管措施，本次修訂草案明確列舉了八條措施，同時以“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他監(jiān)督管理措施”表述，留出針對實際情況進行執(zhí)法的空間。四是規(guī)定了受調(diào)查人員和單位的義務。

 

    通過完善這些制度措施，構(gòu)建監(jiān)管機構(gòu)和專業(yè)服務機構(gòu)共同把好市場入口和市場出口兩道關(guān)的機制，加強對交易的全程監(jiān)管，就可以讓市場主體不敢違法，以身試法必遭重創(chuàng)。

 

    同時，筆者建議，在《證券法》與《公司法》相互銜接，《證券法》、《公司法》與《刑法》相互銜接上再下一些功夫，提升法律的有效性和威懾力。

 

    四是著力防范和化解金融風險。

 

    防范化解金融風險特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險，是資本市場治理的重要任務。資本市場具有牽一發(fā)而動全身的作用，風險也最有可能通過資本市場來釋放和放大。

 

    本次修訂草案，在國務院證券監(jiān)督管理機構(gòu)職責中，專門列出了“依法監(jiān)測并防范、處置證券市場風險”一項內(nèi)容。同時規(guī)定，證券監(jiān)管機構(gòu)應當與國務院其他金融監(jiān)管機構(gòu)建立監(jiān)管信息共享機制。

 

    此次修訂草案中對證券發(fā)行、證券交易、信息披露、證券交易所、證券公司、證券服務機構(gòu)等部分的行政監(jiān)管規(guī)定，都體現(xiàn)了防范化解金融風險特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的意圖導向，是對黨中央要求的具體落實。

 

    完善證券市場法律制度體系，一定意義上就是完善有利于市場主體交易安全的民商事法律制度。既要改進完善監(jiān)管，防范市場風險，又要保障市場主體依法開展業(yè)務、公平競爭。同時，也要依法明確相關(guān)市場化手段、方式的屬性，為市場參與者提供更好民商事法律環(huán)境。比如，可以考慮明確資產(chǎn)支持證券的屬性、完善讓與擔保等基礎制度。

 

    五是著力完善保護投資者合法權(quán)益的機制。

 

    總體來說，保護投資者合法權(quán)益是貫穿于證券法修訂草案各個章節(jié)的，按照市場主體公平參與市場的原則，在證券募集、發(fā)行、交易、專業(yè)服務等各個市場環(huán)節(jié)，都充分體現(xiàn)了平等、自愿、等價有償、誠實守信的原則，并且十分注重法律的可落地性。

 

    本次修訂草案專設“投資者保護”一章，嚴格規(guī)定了證券公司、上市公司及其高管人員、債券發(fā)行人應當禁止的行為，應對投資者履行的義務。就證券公司失責應當賠償，發(fā)行人因欺詐發(fā)行等重大違法行為應當賠償?shù)那樾巫龀鲆?guī)定。修訂草案還列出了依法征集代理股東行使提案權(quán)、表決權(quán)的規(guī)定，明確了證券糾紛當事人可以委托“國家設立的投資者保護機構(gòu)”調(diào)解、訴訟的規(guī)定，明確了“當事人一方人數(shù)眾多的，可以依法推選代表人進行訴訟”的規(guī)定。

 

    筆者認為，可以考慮加入證券集團訴訟的條款，加大民事責任追究和民事賠償力度。

 

    《證券法》修訂是關(guān)系資本市場長期健康發(fā)展的一項重大基礎性工程，是我國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的必然要求。新中國資本市場已經(jīng)進入第29年，明年將迎來30周年，要抓住發(fā)展機遇，通過深化改革，發(fā)揮好資本市場在大國崛起中的戰(zhàn)略支撐作用。《證券法》自實施以來，也已進入第20個年頭，我們希望，經(jīng)過廣納民意，進一步修改完善的《證券法》順利出臺，并以此為基礎完善證券法律體系，以法治方式調(diào)整、引導、規(guī)范各市場主體的行為，解決好各主體在市場活動中的利益平衡問題，提高市場效率，以法治的力量推進資本市場長期健康穩(wěn)定發(fā)展。