高培勇：轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的積極財(cái)政政策
保持中國(guó)經(jīng)濟(jì)列車(chē)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，離不開(kāi)積極財(cái)政政策的支撐和助力。做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期的“六穩(wěn)”工作，實(shí)施積極的財(cái)政政策，更是一個(gè)十分重要的著力點(diǎn)。
積極財(cái)政政策這一提法的啟用以及此后的相關(guān)實(shí)踐，均發(fā)生在中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)階段。積極即等于擴(kuò)張，積極財(cái)政政策即為以減稅降費(fèi)、擴(kuò)大支出、增列赤字為主要內(nèi)容的財(cái)政擴(kuò)張操作，這一為不少人視作基本常識(shí)的理解和認(rèn)識(shí)，亦生成于高速增長(zhǎng)階段。接下來(lái)必須回答的問(wèn)題是：隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，積極財(cái)政政策的基本內(nèi)涵及行動(dòng)路線有無(wú)變化？如果有，那又是什么樣的變化？
上述問(wèn)題的引申意義在于，面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，特別是中美經(jīng)貿(mào)摩擦不斷升級(jí)所帶來(lái)的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，當(dāng)下中國(guó)的積極財(cái)政政策該做怎樣的布局？
大不同于以往的宏觀環(huán)境
仔細(xì)地審視當(dāng)下我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)與政策環(huán)境，并同高速增長(zhǎng)階段加以比較，可以發(fā)現(xiàn)，一系列大不相同于以往的深刻變化在逐步呈現(xiàn)：
與高速增長(zhǎng)階段大不相同，轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的中國(guó)經(jīng)濟(jì)所面對(duì)的主要矛盾是結(jié)構(gòu)問(wèn)題而非總量問(wèn)題，矛盾的主要方面在供給側(cè)而非需求側(cè)。
與高速增長(zhǎng)階段大不相同，轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的主線是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而非需求管理。經(jīng)濟(jì)下行壓力固然集中體現(xiàn)于實(shí)施需求管理的必要性上，但相對(duì)于優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、提高供給質(zhì)量，擴(kuò)大需求不僅是次要目標(biāo)，其操作亦須掌握在“適度”范圍內(nèi)，不可“大水漫灌”.
與高速增長(zhǎng)階段大不相同，轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的中國(guó)宏觀調(diào)控所依托的根本途徑是深化改革而非政策安排。經(jīng)濟(jì)下行壓力固然要求和決定著政策層面的相機(jī)抉擇，但相對(duì)于體制機(jī)制性變革，相對(duì)于推進(jìn)各種基礎(chǔ)性改革，短期“對(duì)沖性”逆向操作的功效絕對(duì)不可同日而語(yǔ)。
將積極財(cái)政政策置于上述的宏觀經(jīng)濟(jì)與政策環(huán)境之中，可以肯定地講，雖然概念依舊，表述無(wú)異，但同樣的概念和同樣的表述之下，蘊(yùn)含著不一樣的內(nèi)涵，深藏著不一樣的行動(dòng)路線。
大不同于以往的減稅降費(fèi)
與高速增長(zhǎng)階段致力于財(cái)政擴(kuò)張的減稅降費(fèi)大不相同，當(dāng)下中國(guó)實(shí)施的減稅降費(fèi)，主要著眼于降成本而非擴(kuò)需求，主要著力于供給側(cè)而非需求側(cè)。
以降成本為主要目標(biāo)，特別是為實(shí)體經(jīng)濟(jì)降成本，減稅降費(fèi)所聚焦的對(duì)象，便主要是企業(yè)。因而，減稅降費(fèi)是結(jié)構(gòu)性的而非總量性的--有明確的操作指向而非不分青紅皂白地減和降。
以供給側(cè)為主要著力點(diǎn)，減稅降費(fèi)的操作，便要落實(shí)于企業(yè)成本的實(shí)質(zhì)性而非名義上的下降，便須體現(xiàn)為政府對(duì)資源配置權(quán)的實(shí)質(zhì)性而非名義上的讓渡。因而，減稅降費(fèi)之后的財(cái)政收入虧空，要通過(guò)政府支出的同步削減來(lái)“對(duì)沖”而非以增列赤字、增發(fā)國(guó)債的辦法來(lái)“埋單”,實(shí)現(xiàn)節(jié)用裕民。
以降成本和供給側(cè)為主要目標(biāo)和著力點(diǎn)，減稅降費(fèi)的實(shí)質(zhì)，便系結(jié)構(gòu)性改革而非總量性調(diào)節(jié)。其主要的推動(dòng)力量，便系改革性行動(dòng)而非政策性安排。因而，減稅降費(fèi)須同稅費(fèi)制度的改革結(jié)合起來(lái)，循著稅費(fèi)制度改革的方向展開(kāi)而非另辟新徑，重起爐灶。
這啟示我們，應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力，固然要進(jìn)一步加快減稅降費(fèi)步伐，但不可偏離降成本、供給側(cè)和靠改革這一高質(zhì)量發(fā)展階段實(shí)施減稅降費(fèi)的基本行動(dòng)路線。不僅擴(kuò)需求須同降成本巧妙對(duì)接，在降成本的基礎(chǔ)上進(jìn)行，不能顧此失彼，造成重心偏離。而且針對(duì)需求側(cè)的操作，須同削減政府支出相掛鉤，不能以加大企業(yè)未來(lái)的負(fù)擔(dān)為代價(jià)而尋求需求總量的短期提升。同時(shí)須注意將操作的基點(diǎn)放在稅費(fèi)制度改革上，既不能滿足于政策調(diào)整，搞無(wú)明確指向的總量性減稅降費(fèi)，也不能以政策調(diào)整代替稅費(fèi)制度改革。
大不同于以往的擴(kuò)大支出
在積極財(cái)政政策旗幟下的擴(kuò)大政府支出操作，主要表現(xiàn)為擴(kuò)大政府投資。與高速增長(zhǎng)階段大不相同，當(dāng)下中國(guó)實(shí)施的擴(kuò)大政府投資操作，是同調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板結(jié)合在一起的。
與調(diào)結(jié)構(gòu)相結(jié)合，擴(kuò)投資的著眼點(diǎn)，便不僅是擴(kuò)大社會(huì)總需求，而且包括調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。鑒于主要矛盾是結(jié)構(gòu)問(wèn)題而非總量問(wèn)題，擴(kuò)大政府投資的操作，不僅要兼容擴(kuò)需求和調(diào)結(jié)構(gòu)兩大目標(biāo)，而且須將主攻方向鎖定于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)而非擴(kuò)大社會(huì)總需求，發(fā)揮政府投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用。
與補(bǔ)短板相結(jié)合，擴(kuò)大政府投資的著力點(diǎn)，便不僅是需求側(cè)，而且包括供給側(cè)。鑒于矛盾的主要方面在供給側(cè)而非需求側(cè)，擴(kuò)大政府投資的操作，不僅要根據(jù)需求側(cè)和供給側(cè)的不同特點(diǎn)而區(qū)別對(duì)待，而且須以精準(zhǔn)補(bǔ)短板為重點(diǎn)，釋放有效需求潛力，優(yōu)化中長(zhǎng)期供給。
與調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板結(jié)合起來(lái)，實(shí)質(zhì)上是讓擴(kuò)大政府投資“服從”于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線要求。一方面，不能因擴(kuò)大社會(huì)總需求而重蹈“放水”覆轍，亂了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣腳。另一方面，也不能因政策層面的相機(jī)抉擇而忽略改革的推進(jìn)，導(dǎo)致既定改革部署的擱置甚或回撤。
這又啟示我們，應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力，固然要進(jìn)一步加大政府投資規(guī)模、加快政府投資進(jìn)度，但不可偏離與調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板相結(jié)合這一高質(zhì)量發(fā)展階段擴(kuò)大政府投資操作的基本行動(dòng)路線。其中，補(bǔ)短板是個(gè)牛鼻子。擴(kuò)大政府投資不僅要瞄準(zhǔn)補(bǔ)短板，以補(bǔ)短板的操作兼容擴(kuò)需求和調(diào)結(jié)構(gòu)兩大目標(biāo)。而且在擴(kuò)需求和調(diào)結(jié)構(gòu)發(fā)生沖突時(shí)，還要通過(guò)加大補(bǔ)短板的力度，讓擴(kuò)需求“遷就”調(diào)結(jié)構(gòu)，把補(bǔ)足受制于人的核心技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的短板作為擴(kuò)大政府投資的主要聚焦點(diǎn)和落腳點(diǎn)。
大不同于以往的增列赤字
增列財(cái)政赤字，在一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，曾被當(dāng)作積極財(cái)政政策的基本標(biāo)志。無(wú)論減稅降費(fèi)還是擴(kuò)大政府支出，最終都要?dú)w宿于財(cái)政赤字的增列。然而，這一通行于高速增長(zhǎng)階段的慣例，隨著轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的進(jìn)程而發(fā)生了極大的變化：對(duì)于增列財(cái)政赤字問(wèn)題的考量，越來(lái)越以防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)為約束條件。
以防風(fēng)險(xiǎn)為約束條件，增列赤字便不能僅僅涉及宏觀經(jīng)濟(jì)政策需要一個(gè)因素，而須有所忌憚，同防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的要求通盤(pán)考量。鑒于當(dāng)下中國(guó)所面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)與以往不可同日而語(yǔ)，更鑒于防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)系全面建成小康社會(huì)必須打贏的“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之一，不僅要為增列赤字設(shè)置天花板或警戒線，而且須不遺余力守住天花板或警戒線。
以防風(fēng)險(xiǎn)為約束條件，便不能不對(duì)赤字高度敬畏。鑒于財(cái)政赤字不超越GDP的3%這一源自歐盟且為國(guó)際上廣為引用的風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)，一定程度上已演化為國(guó)人心理防線。須守住這一財(cái)政赤字防線，以此構(gòu)筑起穩(wěn)定國(guó)人預(yù)期的牢固屏障。
以防風(fēng)險(xiǎn)為約束條件，增列赤字對(duì)于擴(kuò)大社會(huì)總需求的作用，便須掌握在“適度”而非“全力”范圍內(nèi)。即便為了推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而增列赤字，其在提高供給質(zhì)量、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)中的角色，也須定位于“輔助”而非“主力”隊(duì)員。
這啟示我們，應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力，固然要進(jìn)一步增加財(cái)政赤字規(guī)模、進(jìn)一步提升財(cái)政赤字占GDP比重，但不可脫出防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。任何時(shí)候都不可放松對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的警惕。既不能只管擴(kuò)張、不計(jì)代價(jià)，又不能只管花錢(qián)、不管還錢(qián)。
全面理解積極財(cái)政政策
將積極財(cái)政政策與高質(zhì)量發(fā)展階段相對(duì)接，并分別對(duì)減稅降費(fèi)、擴(kuò)大支出和增列赤字三項(xiàng)操作作具體分析的結(jié)果表明，套用以往的理解和認(rèn)識(shí)來(lái)闡釋和解讀當(dāng)下中國(guó)實(shí)施的積極財(cái)政政策，已經(jīng)變得不合時(shí)宜。
不久前召開(kāi)的中共中央政治局會(huì)議賦予積極財(cái)政政策的任務(wù)是“要在擴(kuò)大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)調(diào)整上發(fā)揮更大作用”,至少說(shuō)明積極財(cái)政政策不止擴(kuò)大需求一個(gè)維度。脫出單一擴(kuò)張的視野局限而放眼積極財(cái)政政策運(yùn)行的全過(guò)程，可以說(shuō)，在轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的中國(guó)，從擴(kuò)大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)調(diào)整兩個(gè)維度理解和認(rèn)識(shí)積極財(cái)政政策，對(duì)積極財(cái)政政策作出全面和全新的闡釋和解讀，繞不開(kāi)、躲不過(guò)，勢(shì)在必行。
進(jìn)一步說(shuō)，鑒于積極不再等于擴(kuò)張，以減稅降費(fèi)、擴(kuò)大支出、增列赤字為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策實(shí)踐也不再是財(cái)政擴(kuò)張的同義語(yǔ)，按照“積極”的本來(lái)意義重新定義積極財(cái)政政策，讓積極財(cái)政政策以“積極的立場(chǎng)”“積極的姿態(tài)”“積極的作為”介入和從事包括擴(kuò)大內(nèi)需、結(jié)構(gòu)調(diào)整在內(nèi)的多維度、多領(lǐng)域的宏觀調(diào)控操作，可能是與時(shí)俱進(jìn)地理解和認(rèn)識(shí)積極財(cái)政政策內(nèi)涵、闡釋和解讀積極財(cái)政政策行動(dòng)路線的適當(dāng)選擇。
這樣做，絕非可有可無(wú)之舉。它不僅有助于讓積極財(cái)政政策實(shí)踐主動(dòng)“對(duì)表”高質(zhì)量發(fā)展要求，防止“新瓶裝舊酒”,而且有助于對(duì)癥下藥，精準(zhǔn)施策，以務(wù)實(shí)管用的舉措應(yīng)對(duì)中美經(jīng)貿(mào)摩擦所帶來(lái)一系列新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)?？梢哉J(rèn)為，這是我們保持戰(zhàn)略定力和自信，走出一條經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展新路子的基礎(chǔ)所在。
（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、學(xué)部委員 高培勇）
