視覺中國(guó)供圖

　　□教師被解聘的比例極低，即使不合格，也以轉(zhuǎn)崗和提前退休為主。除違法亂紀(jì)和師德出現(xiàn)問題之外，因工作不勝任被解聘或清退的幾乎很少出現(xiàn)

　　□教師退出制度實(shí)施的最大障礙在于教師管理體制。不同管理部門各行其政，往往缺乏溝通和銜接，這給教師退出機(jī)制的實(shí)施帶來了很多困擾

　　□對(duì)曾為基礎(chǔ)教育尤其是農(nóng)村教育作出巨大貢獻(xiàn)的民轉(zhuǎn)公教師不加補(bǔ)償?shù)赝顺?，是不公平的，可采取提前退休、轉(zhuǎn)崗或者買斷等方式讓他們退出教師崗位

　　2016年，國(guó)家將全面推開中小學(xué)教師定期注冊(cè)制度。這意味著國(guó)家層面的不合格教師退出機(jī)制將進(jìn)入實(shí)質(zhì)性實(shí)施階段，中小學(xué)教師“鐵飯碗”將被打破。

　　實(shí)際上，國(guó)家在《教師法》中早就提出要逐步實(shí)行教師聘任制，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020 年)》也明確提出，要“加強(qiáng)教師管理，完善教師退出機(jī)制”。但是，受傳統(tǒng)任命制觀念的影響和各種現(xiàn)實(shí)因素的制約，這一制度在全國(guó)范圍內(nèi)并沒有很好地落實(shí)，真正意義上的教師退出機(jī)制并沒有完全建立起來。

　　如何才能打破這個(gè)“鐵飯碗”，建立真正的教師退出機(jī)制呢？筆者參與了全國(guó)教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度教育部青年專項(xiàng)課題“農(nóng)村義務(wù)教育階段不合格教師退出機(jī)制與保障政策研究”，通過大量的調(diào)研和分析，試圖回答這一問題。

　　為什么要打破教師“鐵飯碗”

　　教師是教育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是提高教育質(zhì)量、辦好人民滿意教育的關(guān)鍵。在教育普及與數(shù)量擴(kuò)張階段，我國(guó)中小學(xué)教師長(zhǎng)期存在供不應(yīng)求的現(xiàn)象。為了解決教師數(shù)量短缺問題，大量沒有資質(zhì)或水平不高的人員涌入教師隊(duì)伍，加之缺乏相應(yīng)的質(zhì)量保證措施，造成全國(guó)尤其是農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了大量不合格老師。

　　隨著九年義務(wù)教育基本普及，我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展已經(jīng)由量的擴(kuò)張進(jìn)入到質(zhì)的提升的新階段，教師“有數(shù)量”而“沒有合理結(jié)構(gòu)”“沒有質(zhì)量”的問題日益凸顯。根據(jù)2014年東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所對(duì)東中西部地區(qū)共18個(gè)省份70所縣鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村學(xué)校校長(zhǎng)的調(diào)查，這些學(xué)校至少存在著10%以上的不合格教師，有些學(xué)校不合格教師的數(shù)量甚至達(dá)到了一半以上。

　　而另一方面，在現(xiàn)有的編制標(biāo)準(zhǔn)下，我國(guó)基礎(chǔ)教育教師總體數(shù)量已經(jīng)滿編甚至處于超編的狀態(tài)。在這種狀況下，一些不合格人員長(zhǎng)期占據(jù)著教師崗位，無法騰出編制補(bǔ)充新教師，制約著教師隊(duì)伍質(zhì)量的整體提升。通過建立不合格教師退出機(jī)制和優(yōu)秀教師補(bǔ)充機(jī)制，有助于迅速改善教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，全面提升教師整體素質(zhì)。

　　教師工作屬于一種比較穩(wěn)定的職業(yè)，尤其是有編制的教師。雖然教師聘任制已實(shí)施很多年，但多數(shù)時(shí)候流于形式，教師職業(yè)依然被認(rèn)為是一個(gè)“鐵飯碗”。

　　首先表現(xiàn)在，教師能進(jìn)不能出，能上不能下，沒有失業(yè)壓力。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，教師被解聘的比例極低，即使不合格，也以轉(zhuǎn)崗和提前退休為主。除了違法亂紀(jì)以及師德出現(xiàn)問題之外，因工作不勝任被解聘或清退的幾乎很少出現(xiàn)。

　　其次，干和不干一個(gè)樣，干多干少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣還在一定程度上存在。同等層次的教師，工資福利待遇差別很小，績(jī)效工資制實(shí)施效果并不理想。在這種狀況下，部分教師安于現(xiàn)狀，工作積極性差，沒有壓力也缺乏動(dòng)力，教學(xué)積極性不高。

　　筆者認(rèn)為，建立合理有效的退出機(jī)制，能使教師群體提高競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，使教師們感受到社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，從而激發(fā)起內(nèi)在動(dòng)力，提高他們工作的積極性，使整個(gè)學(xué)校充滿活力。

　　打破“鐵飯碗”的條件成熟了嗎

　　改革只有滿足一定條件才能成功。對(duì)于教師退出機(jī)制來說，如果和國(guó)家整體改革方向不一致，沒有穩(wěn)定充足的教師補(bǔ)充隊(duì)伍，或者是教師職業(yè)吸引力低不足以吸引人才進(jìn)入到教師隊(duì)伍，那么改革就不會(huì)成功。從目前來看，我國(guó)建立教師退出機(jī)制的條件已經(jīng)成熟。

　　任何職業(yè)都應(yīng)該有進(jìn)有退，退出機(jī)制本該是一種常態(tài)。在競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的今天，“鐵飯碗”越來越少。在企業(yè)當(dāng)中，退出機(jī)制早就開始實(shí)施，即使被稱作改革硬骨頭的行政單位及相關(guān)部門，“鐵飯碗”也已經(jīng)被打破。作為培養(yǎng)人的事業(yè)，教師職業(yè)應(yīng)該比其他職業(yè)有更高、更嚴(yán)的要求，理應(yīng)和其他職業(yè)一樣，遵循職業(yè)進(jìn)退的規(guī)則。

　　從對(duì)教師的需求和供給來看，目前我國(guó)教師補(bǔ)充隊(duì)伍儲(chǔ)備豐富，出現(xiàn)供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求的局面。統(tǒng)計(jì)顯示，全國(guó)共有師范院校178所，其中教育部直屬師范大學(xué)6所，地方性師范大學(xué)37所。另有參與教師教育的338所非師范院校，其中57所是綜合性大學(xué)。以2008年為例，我國(guó)師范生畢業(yè)76.5萬人(包括本科畢業(yè)生30.3萬人，大專畢業(yè)生24.3萬人，中等學(xué)校畢業(yè)生21.9萬人)，另外還有17.1萬非師范畢業(yè)生通過認(rèn)證獲得教師資格證書，累計(jì)達(dá)93.6萬人。而2008年基礎(chǔ)教育學(xué)校錄用的新教師只有25萬人，供給量大大超過需求量。

　　近些年，隨著教師專業(yè)地位、政治地位的不斷提高和工資待遇的不斷改善，教師職業(yè)吸引力明顯增強(qiáng)，越來越受到全社會(huì)的尊重。特別是在當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)改革，大中型企業(yè)重組改造的大背景下，就業(yè)難成為一個(gè)普遍的社會(huì)問題。教師行業(yè)以其特有的魅力受到越來越多大中專畢業(yè)生的青睞。

　　近年來，不僅有越來越多的人報(bào)考師范專業(yè)，而且許多非師范專業(yè)學(xué)生也希望加入教師行業(yè)，每年都有數(shù)以十萬計(jì)的非師范畢業(yè)生通過認(rèn)證獲得教師資格證書。據(jù)南京師范大學(xué)對(duì)該校四屆畢業(yè)生所作的問卷調(diào)查，94.5%的師范畢業(yè)生依然選擇了教師作為自己最理想的職業(yè)，而非師范類畢業(yè)生中也有不少欲加入師資隊(duì)伍。教師職業(yè)吸引力不斷增強(qiáng)，這也保證了不合格教師退出后能及時(shí)吸引到優(yōu)秀人才補(bǔ)充到教師隊(duì)伍，從而為教師退出機(jī)制的建立提供了可能性。

　　三問教師退出機(jī)制

　　誰退出？

　　——建立教師退出標(biāo)準(zhǔn)

　　對(duì)于不合格教師的判定是建立農(nóng)村義務(wù)教育階段教師退出機(jī)制的關(guān)鍵和核心內(nèi)容，可以從國(guó)家層面和學(xué)校層面兩個(gè)方面展開。

　　從國(guó)家層面來看就是有沒有獲得教師資格證書；從學(xué)校層面來看，應(yīng)從教育理念、專業(yè)知識(shí)、專業(yè)能力、工作態(tài)度、師德、身心狀態(tài)六個(gè)維度建立不合格教師的判定標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)不同的維度對(duì)不合格教師進(jìn)行分類，不同類型的不合格教師的處置政策也會(huì)有所不同。

　　目前，我國(guó)的教師退出標(biāo)準(zhǔn)并不明確。2012年9月份發(fā)布的中小學(xué)《教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》從專業(yè)理念與師德、專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技能等方面對(duì)中小學(xué)教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定。但是，《教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》并不等同于教師準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、教師考核標(biāo)準(zhǔn)以及不合格教師的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)實(shí)的直接指導(dǎo)作用較弱。

　　以不合格教師的判定為例，國(guó)外除了教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之外，還專門有針對(duì)不合格教師或者教師解聘事由的規(guī)定。在美國(guó)，對(duì)于正式教師(終身教師)的解聘，各州法律必須對(duì)理由有詳細(xì)規(guī)定，解聘的理由一般包括：不勝任、不道德、不服從、玩忽職守和強(qiáng)制裁員。而我國(guó)，不管是《教師法》、《教師資格條例》還是《中小學(xué)教師資格定期注冊(cè)暫行辦法》，對(duì)不合格教師的判定或者解聘教師的事由的規(guī)定都是籠統(tǒng)的、原則性的，并且很不全面。

　　以《中小學(xué)教師資格定期注冊(cè)暫行辦法》為例，其中對(duì)于教師資格暫緩注冊(cè)或者注冊(cè)不合格的情形各有三條，并且規(guī)定也是高度概括性的。例如，對(duì)違反《中小學(xué)教師職業(yè)道德規(guī)范》和師德考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，影響惡劣；一個(gè)定期注冊(cè)周期內(nèi)連續(xù)兩年以上(含兩年)年度考核不合格；依法被撤銷或喪失教師資格等三種情況應(yīng)對(duì)教師資格注冊(cè)不合格。但是，除第一種情況國(guó)家已于2014年1月11日印發(fā)《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》，對(duì)教師違反職業(yè)道德的行為作出了較為詳細(xì)的規(guī)定之外，對(duì)后兩種情況國(guó)家并沒有詳細(xì)的便于操作的法規(guī)出臺(tái)。

　　因此筆者建議：未來國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)不合格教師的判定標(biāo)準(zhǔn)以及撤銷教師資格的詳細(xì)事由，切實(shí)做到處罰不合格教師有法可依。

　　怎么退？

　　——完善教師退出程序

　　農(nóng)村不合格教師退出機(jī)制不僅需要實(shí)體性公正，讓真正不合格的教師退出教師隊(duì)伍；而且需要程序性公正，讓退出者心服口服，真心接受。

　　在許多國(guó)家，對(duì)于教師的解聘，在程序上需要滿足以下要求：定期評(píng)價(jià)，收集證據(jù)；給與幫助，及時(shí)補(bǔ)救；提前發(fā)出解聘通知；教師有要求舉辦聽證會(huì)的權(quán)利；教師應(yīng)有充足的時(shí)間準(zhǔn)備聽證會(huì)的反駁；在聽證會(huì)之前，學(xué)校和教師雙方都有權(quán)獲得對(duì)方的證據(jù)、證詞等；在聽證會(huì)上，學(xué)校和教師雙方都可以聘請(qǐng)律師為自己辯護(hù)，出示有利于自己的證人證據(jù)；學(xué)校與教師均有交叉檢驗(yàn)對(duì)方證據(jù)的權(quán)利；聽證判決書要及時(shí)發(fā)送到相關(guān)教育部門、教師和學(xué)校手中；教師和學(xué)校如果對(duì)判決結(jié)果有異議，都可以提請(qǐng)上級(jí)教育部門審議或向法院上訴等。

　　目前我國(guó)的教師退出機(jī)制在程序上還不夠完善。在教師解聘中，學(xué)校很少采用通知和聽證制度，導(dǎo)致教師未經(jīng)提前通知和申辯就被解聘；并且，教師解聘后尋求法律救濟(jì)的渠道也不夠完善。教師與校方發(fā)生的包括教師聘任在內(nèi)的法律爭(zhēng)議，目前是不能通過訴訟方式來解決的。已有的非訴訟的救濟(jì)方式，包括申訴制度和人事仲裁兩種方式，由于受到受理部門不夠明確、制度程序缺失和司法解釋不統(tǒng)一的影響，也并未得到充分有效的實(shí)施。因此，要建立一套從評(píng)價(jià)、補(bǔ)救、下發(fā)解聘通知、聽證、解聘到法律救濟(jì)在內(nèi)的一整套規(guī)范程序。

　　誰執(zhí)行？

　　——明確辭退教師權(quán)力主體

　　辭退教師需要有執(zhí)行主體。中國(guó)教育科學(xué)研究院張彩云通過國(guó)際比較發(fā)現(xiàn)，世界各國(guó)由于教育管理體制不同，辭退教師的權(quán)力主體也有很大不同。一般來說，校長(zhǎng)在辭退教師上具有較大權(quán)力，在53.5%的國(guó)家中，校長(zhǎng)都有權(quán)力辭退教師。大多數(shù)國(guó)家辭退教師的權(quán)力一般由校長(zhǎng)、校委會(huì)和地方教育行政部門等多種主體共同擁有。

　　目前，我國(guó)辭退教師的權(quán)力主體并沒有明確的規(guī)定。有的地方，學(xué)校校長(zhǎng)可以直接解聘教師。有的地方，學(xué)校只有評(píng)價(jià)考核教師的權(quán)力，通過評(píng)價(jià)考核提出哪些老師不合格，無權(quán)直接辭退教師，是否辭退要由地方教育行政部門決定。

　　張彩云在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，教師退出制度實(shí)施的最大障礙在于教師管理體制。我國(guó)教師的管理包括多方權(quán)力主體，教師的編制、工資等由人事部門負(fù)責(zé)，教師的培訓(xùn)和專業(yè)發(fā)展由教師業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)。不同管理部門各行其政，往往缺乏溝通和銜接，這給教師退出機(jī)制的實(shí)施帶來了很多困擾。因此，必須明確教師退出的權(quán)力主體，包括誰來評(píng)價(jià)(判定教師的合格與否)，誰來補(bǔ)救，誰來聽證，誰最后決定等一系列權(quán)力分配問題。

　　如何降低改革風(fēng)險(xiǎn)與阻力

　　在解聘教師的過程當(dāng)中，必須保障教師的合法權(quán)益不被侵犯。如果受到侵犯，必須有法律救濟(jì)的途徑。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》、《教師法》、《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》等的規(guī)定，教師與校方發(fā)生的包括教師聘任在內(nèi)的法律爭(zhēng)議，目前是不能通過訴訟方式來解決的。

　　這也意味著，教師被解聘以后只能采用行政申訴和人事仲裁的方式來獲得法律救濟(jì)，并不能進(jìn)入司法程序來獲得相應(yīng)的保護(hù)。即使是行政申訴和人事仲裁這兩種教師可采用的法律救濟(jì)方式，也因?yàn)楦鞣N影響，在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中也沒有充分有效的實(shí)施。

　　為保障教師聘任制能夠真正貫徹落實(shí)，防止處于相對(duì)弱勢(shì)地位的教師的合法權(quán)利受到侵害，筆者建議：國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步完善并落實(shí)教師解聘后的行政申訴和人事仲裁制度，并修改或增加《教師法》當(dāng)中關(guān)于法律責(zé)任的條款，將教師的行政處分包括聘任爭(zhēng)議納入民事訴訟的范圍，使得教師的合法權(quán)益能夠通過法律訴訟渠道來獲得最終的保護(hù)。

　　由于教師不合格的類型是不一樣的，對(duì)于經(jīng)考核不合格的教師，不能一刀切地全部一退了之，而要根據(jù)不同情況分類處置。比如，對(duì)于曾為基礎(chǔ)教育尤其是農(nóng)村教育作出了巨大貢獻(xiàn)的民轉(zhuǎn)公教師，對(duì)他們不加補(bǔ)償?shù)赝顺鍪遣还降?。?duì)這部分教師可以采取提前退休、轉(zhuǎn)崗或者買斷等方式退出教師崗位。除了這部分民轉(zhuǎn)公的老教師，對(duì)其他不合格的教師也要分類處理，比如對(duì)教學(xué)不勝任的教師可以采取一些培訓(xùn)學(xué)習(xí)等補(bǔ)救措施，促進(jìn)他們業(yè)務(wù)能力的提升。而對(duì)諸如嚴(yán)重違反黨紀(jì)國(guó)法或者師德失范的老師，必須堅(jiān)決采取一票否決制，把他們清理出教師隊(duì)伍。

　　只有建構(gòu)良好的社會(huì)保障制度，把教師由“單位人”變成“社會(huì)人”，確保教師從崗位上退出后的基本社會(huì)保障，才能化解教師退出后所遇到的一系列難題。

　　為了使教師退出渠道更順暢，筆者建議必須建立和完善教師退出后的社會(huì)保障制度。這其中包括退出教師的補(bǔ)償機(jī)制、人事檔案管理制度、培訓(xùn)再就業(yè)制度、社會(huì)救濟(jì)保障制度等等，以盡量減少教師退出后的后顧之憂，防止對(duì)社會(huì)造成負(fù)面效應(yīng)，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

　　(作者為東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所副教授)