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社科院世界社會保障中心主任鄭秉文

　　——本報記者專訪社科院世界社會保障中心主任鄭秉文

 

　　記者 陳方

 

　　大西北網(wǎng)5月15日訊 據(jù)燕趙都市報報道：日前，“五省市事業(yè)單位養(yǎng)老金改革試點五年幾無進展”的新聞又攪動輿論。5月11日，本報《七日評》以《養(yǎng)老金“并軌”到底還要等多久》為題再度關(guān)注養(yǎng)老改革。對于養(yǎng)老改革，如果說輿論多是從民情的角度加以呼應，那么養(yǎng)老金并軌的難處到底在哪里？具體的改革路徑又當如何設計？本報記者采訪了中國社會科學院世界社會保障中心主任、中國社科院研究生院教授鄭秉文。

 

　　改革開放之后，百廢待興，積壓的歷史欠賬太多，由于沒有一個預先設計好的制度，就選擇一個容易做的養(yǎng)老金制度了——— 雙軌制，這也是歷史的產(chǎn)物

 

　　記者：養(yǎng)老金“雙軌制”如今飽受詬病，可是任何一項制度在設計之初都應該有它的合理性和進步性，都說養(yǎng)老金“雙軌制”在計劃經(jīng)濟時代發(fā)揮過很大作用，養(yǎng)老金“雙軌制”到底有過什么樣的積極作用？

 

　　鄭秉文：你這樣來說這個問題既不太準確，也有點先入為主的味道。在計劃經(jīng)濟時代，城鎮(zhèn)的養(yǎng)老制度分為3個階段，它經(jīng)歷了一個從分到合再到混亂這樣一個曲線發(fā)展過程。

 

　　第一階段是1951年到1958年，這個階段企業(yè)的養(yǎng)老制度和機關(guān)事業(yè)單位是分開的，是雙軌制。第二階段是1958年到1966年，這是一個并軌的階段。1958年完成了一個五年計劃之后，國務院立即發(fā)布了《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，它把企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金制度事實上給合并了，這個文件很好，是一個里程碑，它還規(guī)定了替代率大約為50%-70%，這也是非常好的比例。

 

　　第三階段是1966年到1978年，這時工會癱瘓了，而那時的勞動保險制度的基層運行者主要是工會。還由于其他種種原因，大環(huán)境不允許了，所以，并軌后的養(yǎng)老金制度也癱瘓了，停止運行了，企業(yè)養(yǎng)老保險制度蛻化成企業(yè)利潤兜底的國家/企業(yè)養(yǎng)老福利制度了。

 

　　所以，正確和準確地說，在計劃經(jīng)濟時代，雙軌制和單軌制都曾出現(xiàn)過，在那個特殊的歷史時期，他們都曾發(fā)揮過作用，尤其是1958-1966年的并軌制度，是一個偉大的歷史進步。但遺憾的是，這個歷史進程被中斷了。1978年改革開放之后，百廢待興，積壓的歷史欠賬太多，由于沒有一個預先設計好的制度，就選擇了一個容易做的養(yǎng)老金制度——— 雙軌制，這也是歷史的產(chǎn)物。

 

　　記者：可現(xiàn)在實行市場經(jīng)濟已經(jīng)很多年了，養(yǎng)老金“雙軌制”沒有并軌的跡象，人為地劃割這種“養(yǎng)老鴻溝”現(xiàn)在還有積極作用嗎？

 

　　鄭秉文：1978年改革開放在農(nóng)村是從土地聯(lián)產(chǎn)承包制開始的，在城鎮(zhèn)是從國有企業(yè)改革開始的。于是，國企的社會保險制度就應運而生了，而機關(guān)和事業(yè)單位由于不像企業(yè)體制改革那樣很迫切，就沒有改革，他們的養(yǎng)老保險制度還是1978年以前的制度，于是就延續(xù)到了現(xiàn)在。

 

　　即使到了現(xiàn)在，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度的改革也是由于社會公平性問題提出來的，而不是由于它本身的需要提出來的。

 

　　事實上，在全世界，除了中國，還有很多國家的公務員養(yǎng)老金制度是單獨的，有的國家實行的甚至還是傳統(tǒng)的財政兜底的制度，即使不是財政兜底的，也是公務員獨立的封閉式保險制度，制度進行自我循環(huán)、自我平衡、自我投資、自我管理等，與企業(yè)的制度是完全分開的。這些國家主要分布在西歐和南歐、拉美和非洲等等。對這些國家來說，他們也沒有什么并軌的跡象，因為這些國家的養(yǎng)老金制度被分割成很多小制度，是個碎片化的制度，所以，對公務員的碎片化和特權(quán)化現(xiàn)狀，也就“容忍”下去了，其容忍程度要高于目前我們中國，因為他們的碎片化程度要高于中國，他們的碎片化歷史要遠遠比中國的歷史長。

 

　　客觀地講，我們國家養(yǎng)老保障制度的碎片化程度要大大低于西歐和南歐等發(fā)達國家，也低于很多發(fā)展中國家（拉美和非洲等），但并不是說我們的制度就很好，不是這樣。比如，我們跟美國的制度相比，它是一個大一統(tǒng)的制度，公平性和可持續(xù)性都好于歐洲，我們的這個城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間存在巨大差距、機關(guān)事業(yè)與企業(yè)之間也存在較大差距的制度就顯得很落后。

 

　　國外公務員享有特權(quán)的碎片化的養(yǎng)老金制度，那是立法的結(jié)果，是受法律保護的。國情不同，這樣的養(yǎng)老不適合我國。我們的養(yǎng)老為什么改革無果，為什么只是“意思”一下而沒動“真格”的？因為沒人愿意去碰這塊硬骨頭

 

　　記者：這個現(xiàn)象有點耐人尋味。歐洲還有那么多的碎片化國家，他們的獨立的公務員養(yǎng)老金制度不用改革，而我國剛建立社保制度十幾年就遭受這么大的輿論關(guān)注，這是為什么？

 

　　鄭秉文：國情不一樣，以前我說過這里有意識形態(tài)的原因。還因為我們的文化傳統(tǒng)多為計劃經(jīng)濟時代留下來的，不患寡而患不均的文化深深融化在我們的血液里。

 

　　為什么中外存在這個巨大的差異性呢？我理解，因為中國是一個政策治國的國度，而西方大多是法治國家的環(huán)境，這樣，政策治國就容易留下很多空隙，于是要靠制定政策來彌補，于是，這些政策又派生出一些空隙，面對這些空隙，就只能靠政策的手段予以抹平。于是，前后政策在不同時代就會出現(xiàn)不一致的地方，就留下了更大空隙，不同的群體就會感到不公平。

 

　　我說這些好像是說遠了，其實不遠。國外公務員享有特權(quán)的碎片化的養(yǎng)老金制度，那是立法的結(jié)果，是受法律保護的。在法治國家，這就是依據(jù)，要是有不公平，就只能修改立法。所以，國外的壓力大多在立法上，在不同利益集團的博弈上；而我國則不是這樣，所有這些看上去不公平的現(xiàn)象，都被認為是政府所致，于是，社會輿論自然就把矛頭對準了政府。

 

　　記者：對，正因為國情不一樣，所以獨立的公務員養(yǎng)老制度不見得適合我們。我國的養(yǎng)老金制度必須改革，可是事業(yè)單位養(yǎng)老金改革試點都已經(jīng)5年了，目前一點動靜都沒有。真正的阻力在哪里？

 

　　鄭秉文：從2008年2月提出事業(yè)單位五省市試點改革到現(xiàn)在都五年多了，但還是沒有什么實質(zhì)性的動靜，原因恐怕是多方面的。

 

　　比如，沒有一個完整的一攬子設計，沒想到改革后掉下來的那一塊養(yǎng)老金怎么用職業(yè)年金制度補上去，所以就放下了；再比如，沒有真正地下決心去改革，只是“表示”一下而已，否則，怎么能夠粗心大意到這個份上連如何彌補掉下來的養(yǎng)老金怎么補上去的大事都忘記了？這怎么可能呢？

 

　　那么，為什么只是“意思”一下而沒動“真格”的？我感覺，也可能有幾個原因。比如，沒人愿意去碰這塊硬骨頭。

 

　　改革是要擔風險的，不改革是無需承擔責任的；再比如，最高層也許有這個動議，但下一個層級在執(zhí)行時就會化解掉這些東西，因為他們難以達成共識?？傊?，我感到，事業(yè)單位改革停滯或說流產(chǎn)，更主要還是個政治問題，而不是什么職業(yè)年金的制度設計問題，也不是什么事業(yè)單位改革需要財政繳費難以承受這個負擔的所謂經(jīng)濟問題，都不是。

 

　　改革之后對公務員和事業(yè)單位職工其實是有好處的，他們的養(yǎng)老金就有了法律保護，不管地動山搖，這份養(yǎng)老金在他們退休時就是他們的一份資產(chǎn)，這是受法律保護的。而傳統(tǒng)的退休體制則不是這樣，比如，下海了，出國了，或任何其他重大變故，養(yǎng)老金就沒有了

 

　　記者：養(yǎng)老金并軌、改革的方向是更加公平，“削高就低”不太現(xiàn)實，阻力太大，但是“從低向高并軌”一直沒有動靜，是不是財政壓力太大的原因？

 

　　鄭秉文：我說過，根本就不是財政壓力問題，不是經(jīng)濟問題，而是政治問題。

 

　　改革的方向毫無疑問是讓事業(yè)單位參加企業(yè)制度的改革，讓它加入到企業(yè)制度里面去，因為企業(yè)制度是主流的制度，而絕不應該是事業(yè)單位為自己單獨建立一個制度。要是這樣的話，那就大錯特錯了，因為在政治上這是不可行的，我說的不是在技術(shù)上。在政治上，這無異于是在向全社會提醒：事業(yè)單位搞特殊化了，顯然這是一個愚蠢的做法！這樣做的結(jié)果，還不如就像現(xiàn)在這樣“死扛”：不參加改革。不參加改革還有個借口，說時機不成熟、或者事業(yè)單位分類制改革沒有完成啊等等，說有借口就會找到很多借口，可以拖下去。但是，如果真的愚蠢到那個程度，給事業(yè)單位或公務員單獨建立一個制度的話，我看，這會嚴重影響社會的穩(wěn)定。

 

　　記者：具體來說，養(yǎng)老并軌的改革路徑又應該如何設計？

 

　　鄭秉文：我的設計是三個聯(lián)動：就是基本養(yǎng)老金制度改革與職業(yè)年金制度改革要同時動起來；第二是事業(yè)單位要全部動起來，不能再分出三六九等了，不要再搞什么試點了；第三是事業(yè)單位和公務員要同時動起來，否則，事業(yè)單位也是有阻力的。

 

　　至于改革的時點，我覺得，越早改革，改革的阻力就越小；越往后，改革的成本就越高，阻力就越大。

 

　　為了子孫后代的福祉，我們的政治家應該盡快痛下決心，達成共識，敢于擔當，這才是啟動事業(yè)單位改革的根本所在。否則，機關(guān)和事業(yè)單位改革的內(nèi)在動力幾乎是不存在的，外在壓力雖然很大，社會輿論雖然非常大，但都會被很多很多借口搪塞過去。在信息嚴重不對稱的情況下，一拖就是幾年，而改革的窗口稍縱即逝！所以，希望有政治家出現(xiàn)，啃下這塊硬骨頭。

 

　　記者：除了呼吁改革的必要性，事業(yè)單位的職工和公務員是不是也應該明白一下，養(yǎng)老金雙軌制的改革到底對他們自身有沒有好處？如果他們能明白好處所在，這也在無形中減小了改革的阻力。

 

　　鄭秉文：長期看是有好處的，沒有壞處。為什么呢？因為，參加改革之后，在建立的補充養(yǎng)老保險制度，例如職業(yè)年金之后，待遇水平是不能下降的，下降了，改革就失敗了。很顯然，改革開放以來，所有的改革都是增量改革，都是做加法，否則，就進行不下去。

 

　　重要的是，參加改革之后，在法律上講，公務員也好，事業(yè)單位也罷，他們的養(yǎng)老金就有了法律保護，不管地動山搖（例如，離開公職，下海經(jīng)商，或其他重大變故），這份養(yǎng)老金在他們退休時就是他們的一份資產(chǎn)，是受法律保護的。而傳統(tǒng)的退休體制則不是這樣，比如，下海了，出國了，或任何其他重大變故，養(yǎng)老金就沒有了。

 

　　記者：公務員和事業(yè)單位參加養(yǎng)老金改革的積極性應該如何保護？

 

　　鄭秉文：首先，事先要有一個完整的、透明的、很有說服力的職業(yè)年金方案，并且進行大張旗鼓的宣傳，做到家喻戶曉，人人理解，讓每一個人都知道，參加改革之后可以利用建立的職業(yè)年金制度來彌補下降的那一塊養(yǎng)老金。

 

　　其次，全國要一盤棋，全國一個政策，不要再讓幾個省份或少部分單位試點了。從上世紀90年代改革到2008年的改革試點，他們已經(jīng)獲得不少反面經(jīng)驗教訓，他們輕易不會再做出頭的椽子了，因為以往的歷史教訓告訴他們，凡是先試水的，都是沒有“好結(jié)果”的。

 

　　第三，不但要全國一起動，一起改，而且還要公務員和事業(yè)單位一起改，這樣，事業(yè)單位才能跟著一起動起來，否則，事業(yè)單位很多個別機構(gòu)都有自己的“特殊情況”，都可以找到一些“借口”不參加改革。一旦當他們看到連公務員都參加改革了，那么，他們找借口的念頭就會打消。其實，這些關(guān)鍵詞就是我常說的“三個聯(lián)動”的意思。

 

　　記者：這里的關(guān)鍵是什么？

 

　　鄭秉文：這里的關(guān)鍵除了公務員和事業(yè)單位一起參加改革以外，主要就是建立職業(yè)年金的技術(shù)問題了。這個制度建立之后能否把掉下來的替代率補上去，這是關(guān)鍵，要讓大家都看明白。

 

　　我理解，這里的關(guān)鍵是要給公務員和事業(yè)單位建立一個只給政策不給錢的制度設計，可以模仿美國聯(lián)邦政府的做法。這就等于是給公務員和事業(yè)單位吃了定心丸。