法治周末特約記者 賀寶利

　　發(fā)自陜西

　　“2011年，我們已經(jīng)讓24萬(wàn)多陜南貧困人口搬出秦巴山區(qū)。在陜南，10年內(nèi)我們扶貧式搬遷人口目標(biāo)是240萬(wàn)！”電話中，陜西國(guó)土廳一名負(fù)責(zé)人頗為大氣地對(duì)記者說(shuō)。

　　扶貧搬遷240萬(wàn)人，所需資金大致688億元，這僅僅是陜西移民搬遷的一部分。

　　法治周末記者日前從相關(guān)部門(mén)獲悉，陜西除在未來(lái)9年中實(shí)施上述龐大計(jì)劃外，同時(shí)在陜北革命老區(qū)的黃河沿岸及白于山集中連片的特困地區(qū)，計(jì)劃用10年移民搬遷59萬(wàn)貧困人口。有業(yè)內(nèi)人士估計(jì)“兩項(xiàng)龐大扶貧工程所需資金幾近千億人民幣”。

　　法治周末記者獨(dú)家觀察發(fā)現(xiàn)，陜西省政府之所以能“豪邁大氣”，是在這場(chǎng)耗時(shí)計(jì)劃10年的浩大工程背后，有著樂(lè)于“埋單”的三大地方國(guó)企，即延長(zhǎng)石油、陜西煤化、陜西有色。有這三家國(guó)內(nèi)能源新貴的雄厚財(cái)力支撐，足以讓陜西在國(guó)內(nèi)搞出有聲有色的民生工程。

　　不過(guò)，作為一項(xiàng)尚在“試水”中的“社會(huì)創(chuàng)新管理”，法治周末記者觀察到，陜西的“勸富濟(jì)貧”，也經(jīng)歷了一個(gè)探索實(shí)踐過(guò)程：從早期首先在民營(yíng)企業(yè)范圍內(nèi)，引導(dǎo)陜北煤老板與企業(yè)所在地的村組“結(jié)對(duì)幫扶”，到直接引導(dǎo)企業(yè)讓利于民實(shí)現(xiàn)“利益共享”；再?gòu)脑趪?guó)有資本收益預(yù)算中單列“社會(huì)公平調(diào)劑基金”，到直接引導(dǎo)國(guó)有能源企業(yè)參與地方龐大民生工程，陜西“兩步走”的“橄欖型社會(huì)結(jié)構(gòu)”治理理念漸次明晰。

　　作為一項(xiàng)“頂層設(shè)計(jì)”，盡管十六屆四中全會(huì)中便明確提出“利益協(xié)調(diào)”機(jī)制，但各地并未大面積“試水”，陜西借助行政乃至財(cái)稅手段大膽試行，頗有首吃螃蟹的味道。

　　煤老板的

　　“礦群利益協(xié)調(diào)”

　　“村礦利益共享機(jī)制，是我們積極化解礦區(qū)由貧富差距引發(fā)的各種利益矛盾，在神木縣店塔鎮(zhèn)、府谷縣新民鎮(zhèn)等地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出的。實(shí)施幾年來(lái)已被當(dāng)?shù)仄髽I(yè)與群眾廣泛接受。2011年乘陜西煤改東風(fēng)，我們向全市試行推廣。”榆林市一名副市長(zhǎng)接受法治周末記者采訪時(shí)如是說(shuō)。

　　按照這位負(fù)責(zé)人的說(shuō)法，榆林“村礦利益共享機(jī)制”的建立，也經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐探索：從神木、府谷開(kāi)發(fā)之初煤老板獲利后自發(fā)為當(dāng)?shù)卮迕裥迾蛐蘼罚降胤秸雒嬗薪M織地實(shí)施“結(jié)對(duì)幫扶”，再到前兩年神木、府谷兩縣動(dòng)員煤炭企業(yè)家捐助成立數(shù)十億的教育、醫(yī)療慈善基金，一路走來(lái)有明顯的“勸富濟(jì)貧”的特色。

　　法治周末記者調(diào)查了解到，在當(dāng)?shù)卣拇罅Τ珜?dǎo)推動(dòng)下，2005年府谷的劉彪曾出資8000萬(wàn)元，為煤礦所在村莊建起了40套3層別墅，稍后，被稱(chēng)為榆林首富的高乃則出資7.5億元為自己的家鄉(xiāng)建起60多套別墅、萬(wàn)頭養(yǎng)豬場(chǎng)和兩所大型農(nóng)業(yè)示范園。

　　“其實(shí)，煤老板的捐款主要是響應(yīng)政府號(hào)召。2010年我們府谷57位煤炭企業(yè)家一次就捐了12.8億元。第二年的4月，神木縣政府牽頭的醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會(huì)保障的三大公益慈善募集活動(dòng)中，一次就捐了38.18億元。”曾經(jīng)首應(yīng)府谷政府號(hào)召、個(gè)人捐款已達(dá)1億元的府谷縣興茂集團(tuán)黨委書(shū)記黨忠告訴法治周末記者。

　　記者發(fā)現(xiàn)，在試行“勸富濟(jì)貧”之前，陜北當(dāng)?shù)卦缫验_(kāi)始探索并將之“制度化”。相關(guān)資料顯示，10多年前神木縣店塔鎮(zhèn)政府，便開(kāi)始了以“噸位煤抽取一定環(huán)境污染補(bǔ)償費(fèi)”的做法，由基層政府統(tǒng)一收取后，統(tǒng)一解決礦區(qū)群眾的塌陷補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，用以化解“礦企矛盾”。

　　“2009年開(kāi)始，我們府谷新民鎮(zhèn)要求全鎮(zhèn)村企聯(lián)建黨支部，讓17名企業(yè)所在的黨支部書(shū)記到煤礦擔(dān)任民調(diào)(民事糾紛化解)副礦長(zhǎng)，組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)民入企就業(yè)、本地農(nóng)民外搞運(yùn)輸、村民以占股1%的方式參與煤礦經(jīng)營(yíng)，以利益紐帶將礦群雙方緊緊綁在一起。”府谷新民鎮(zhèn)東溝煤礦負(fù)責(zé)人余侯兵告訴法治周末記者。

　　“我們煤礦的作法，被當(dāng)作典型向各地推廣。省委書(shū)記趙樂(lè)際還專(zhuān)門(mén)到礦里做過(guò)調(diào)研。”余侯兵補(bǔ)充道。

　　法治周末記者還了解到，2010年12月，橫山縣也試行出臺(tái)了用以指導(dǎo)協(xié)調(diào)礦群利益關(guān)系的政策性指導(dǎo)文件。文件的核心是，以境內(nèi)煤礦產(chǎn)煤收取每噸6元的“資源開(kāi)采損害補(bǔ)償費(fèi)”，用于礦區(qū)群眾補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍高于國(guó)家有關(guān)林業(yè)、土地等行業(yè)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，高于相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的30%。2011年6月1日，橫山再次出臺(tái)“橫山26條和諧礦區(qū)長(zhǎng)效機(jī)制實(shí)施意見(jiàn)”，對(duì)礦區(qū)群眾損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又做了提高。

　　“實(shí)際上，2011年7月1日，我國(guó)新修改的煤炭法正式啟動(dòng)實(shí)施的當(dāng)日，榆林200多名煤老板被邀請(qǐng)到榆林市委會(huì)議室，脫胎于橫山縣的礦群利益協(xié)調(diào)機(jī)制新方案，被用來(lái)向榆林全市煤老板動(dòng)員?，F(xiàn)任陜西省副省長(zhǎng)、原榆林市委書(shū)記李金柱對(duì)煤老板的耳提面命，被業(yè)界公認(rèn)為是榆林全面啟動(dòng)推廣礦群和諧的標(biāo)志。今年煤礦效益差，推行力度不大，但我們?nèi)栽谔剿鞯V群利益協(xié)調(diào)長(zhǎng)效機(jī)制。”榆林市一領(lǐng)導(dǎo)告訴法治周末記者。

　　記者同時(shí)了解到，除榆林在企業(yè)內(nèi)大面積推廣“勸富濟(jì)貧”外，延安、渭南等地也有類(lèi)似的探索。

　　國(guó)企資助下的

　　“資源紅利共享”

　　比在陜北煤炭行業(yè)內(nèi)探索展開(kāi)“勸富濟(jì)貧”稍顯滯后的是，從2011年起，陜西探索讓地方國(guó)企直接參與地方民生工程。

　　與在民企中展開(kāi)“勸富濟(jì)貧”相比，國(guó)企展開(kāi)的更為順利快捷，這場(chǎng)被解讀為“國(guó)企履行社會(huì)責(zé)任”的行動(dòng)，當(dāng)年便得到能源巨頭神華集團(tuán)等眾多國(guó)企的響應(yīng)。

　　法治周末記者調(diào)查了解到，得益于得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢(shì)，在陜能源企業(yè)近年來(lái)風(fēng)生水起，無(wú)論是早已入駐的神華、長(zhǎng)慶，還是近年來(lái)新加入的中煤、中鹽，因資源而搶灘布局的趨勢(shì)有增無(wú)減。而競(jìng)爭(zhēng)中成長(zhǎng)起來(lái)的陜西地方國(guó)資企業(yè)，在中西部地區(qū)已經(jīng)是“一枝獨(dú)秀”，延長(zhǎng)石油、陜西煤化、陜西有色等已經(jīng)跨入收入超過(guò)千億元規(guī)模的巨型國(guó)企行列。新近數(shù)據(jù)顯示，陜西省屬?lài)?guó)企營(yíng)業(yè)收入和凈利潤(rùn)已經(jīng)分列全國(guó)第10和第4，西部第一，資產(chǎn)總額位列全國(guó)第7，凈利潤(rùn)僅次于山東等少數(shù)發(fā)達(dá)省份。

　　“在不影響企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的前提下，我們?cè)噲D在更廣闊的領(lǐng)域引導(dǎo)這些國(guó)企多盡社會(huì)責(zé)任。”陜西一位省里領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)坦言。

　　法治周末記者調(diào)查獲悉，2011年延長(zhǎng)石油和陜西省財(cái)政共同出資組建了保障性住房建設(shè)公司，為陜西保障房建設(shè)搭建了一個(gè)“保障”平臺(tái)。而此次延長(zhǎng)石油出資20億元，遠(yuǎn)高于陜西財(cái)政10億元的出資。2012年，延長(zhǎng)再次為陜西保障房建設(shè)增資。

　　“延長(zhǎng)集團(tuán)已經(jīng)成為我們陜西保障性住房建設(shè)資金投入的主力軍，目前與陜西財(cái)政共同融資已達(dá)115.5億元。”陜西國(guó)資委一名工作人員告訴法治周末記者。

　　當(dāng)?shù)毓賳T接受相關(guān)媒體采訪時(shí)坦言：“去年我省保障房建設(shè)能一直走在全國(guó)前列，就是因?yàn)橘Y金到位、保障有力，后來(lái)全國(guó)許多地方都采取我省這樣的辦法。”

　　而對(duì)另一項(xiàng)10年所需資金預(yù)估688億元的陜南大移民計(jì)劃，陜西則成立了陜南移民搬遷工程有限公司，注冊(cè)資本30億元。其股東分別為省財(cái)政廳和陜西有色金屬集團(tuán)，分別出資10億元和20億元。

　　“移民搬遷的資金缺口，由我們陜西省有色金屬集團(tuán)提供擔(dān)保，將通過(guò)銀行貸款解決。”陜西有色一名中層管理干部向法治周末記者透露。

　　記者從陜西國(guó)資部門(mén)公開(kāi)資料中獲悉，上述公司將“在政府主導(dǎo)和政策扶持下，以社會(huì)性和公益性為宗旨，由企業(yè)以項(xiàng)目建設(shè)的模式，推進(jìn)移民搬遷安置工作”。

　　“我們已經(jīng)投入60億元的扶貧開(kāi)發(fā)資金。”前述陜西有色負(fù)責(zé)人告訴法治周末記者。

　　而在陜北，一項(xiàng)計(jì)劃將黃河沿岸、白于山區(qū)集中連片的特困戶(hù)59萬(wàn)的扶貧移民搬遷同樣已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施中。相關(guān)資料顯示，由省、市、縣和企業(yè)將共同籌資22億元作為搬遷的啟動(dòng)資金中，央企神華將成為最大的股東。

　　而對(duì)陜西另一大煤化企業(yè)——陜煤集團(tuán)，當(dāng)?shù)卣畡t希望通過(guò)“結(jié)對(duì)幫扶”的形式，幫助陜西紡織、食品、旅游等弱勢(shì)行業(yè)走出困境。

　　“陜西乳品龍頭企業(yè)銀橋集團(tuán)已經(jīng)得到陜煤的注資支持，陜西希望銀橋在地方國(guó)企龍頭老大陜煤的幫助下走出陜西，邁向全國(guó)。與此同時(shí)，陜煤為地方鐵路網(wǎng)建設(shè)籌集20億元，另有2.27億元的投入用于完成老礦區(qū)的棚戶(hù)區(qū)改造。”前述陜西國(guó)資委工作人員如是說(shuō)。

　　“對(duì)于地方國(guó)企所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，我們希望將其進(jìn)一步制度化，以使更多人分享優(yōu)質(zhì)資源型國(guó)企紅利。”陜西一名財(cái)政官員透露。

　　法治周末記者了解到，事實(shí)上從2012年開(kāi)始，陜西省財(cái)政已在國(guó)有資本收益預(yù)算中將專(zhuān)列“社會(huì)公平調(diào)劑基金”，目的是進(jìn)一步扶持紡織、食品等低效弱勢(shì)行業(yè)，以及開(kāi)展更多的民生工作。

　　“橄欖型社會(huì)”

　　治理理念漸次明晰

　　“任何企業(yè)，無(wú)論民營(yíng)還是國(guó)企，都不會(huì)主動(dòng)將辛辛苦苦賺來(lái)的錢(qián)捐獻(xiàn)出去。只不過(guò)與所在地村民及政府搞不好，首先是正常生產(chǎn)無(wú)法維持，其次企業(yè)要發(fā)展必須積極響應(yīng)政府號(hào)召，才有可能從政府職能部門(mén)得到賴(lài)以長(zhǎng)期生存的土地、礦產(chǎn)等資源。”陜西一國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)道出企業(yè)“扶貧濟(jì)困”的深層原因。

　　法治周末記者調(diào)查了解到，西部地區(qū)特別是資源型經(jīng)濟(jì)地區(qū)，目前尚無(wú)一個(gè)較為成熟的地區(qū)性政策，著眼于從利益協(xié)調(diào)層面去探索化解基層礦群糾紛。

　　“礦群糾紛，在表現(xiàn)形式上，大多都是礦產(chǎn)資源型企業(yè)所在地的群眾多以水源枯竭、環(huán)境污染、房屋裂縫為由阻擋企業(yè)，而企業(yè)則以正常生產(chǎn)受到影響為由，導(dǎo)致雙方發(fā)生糾紛，少數(shù)甚至以非理性方式直接發(fā)生對(duì)抗。但大多數(shù)企業(yè)家能積極主動(dòng)化解，比如日前在北京出資1億元設(shè)立慈善基金的劉彪，就曾以修建8000多萬(wàn)元的慈善別墅為搬遷條件，既改善了群眾的居住條件，又換來(lái)了煤礦開(kāi)采所需的村民舊居地下的豐富煤炭資源。而在陜南，陜西有色集團(tuán)與劉彪的慈善搬遷，也有異曲同工之妙。”陜西一名熟悉資源開(kāi)采的業(yè)內(nèi)人士告訴法治周末記者。

　　“陜西能源資源開(kāi)發(fā)，已經(jīng)引發(fā)貧富差距兩極分化，而由貧富不均引發(fā)的社會(huì)矛盾也日漸顯現(xiàn)。地方政府在無(wú)法律法規(guī)可循的情況下，動(dòng)能源大戶(hù)奶酪分發(fā)給弱勢(shì)群體，完全是明智之舉。”陜西資深律師武廣濤如此認(rèn)為。

　　法治周末記者同時(shí)注意到，在2012年《社會(huì)管理藍(lán)皮書(shū)》的發(fā)布會(huì)上，北京國(guó)際城市發(fā)展研究院副院長(zhǎng)朱穎慧表示，“財(cái)富向少數(shù)人集中，污染向大多數(shù)人擴(kuò)散”的趨勢(shì)正在愈演愈烈。她認(rèn)為，收入差距和占有財(cái)富的不平衡，正在將我國(guó)定型為兩極分化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，而中間階層的缺失，正成為社會(huì)不穩(wěn)定的潛在根源。

　　而經(jīng)濟(jì)學(xué)家趙海均提出了“橄欖型”社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)理念。他認(rèn)為健全的社會(huì)形態(tài)應(yīng)當(dāng)類(lèi)似一個(gè)橄欖：位居兩頭的極富極貧者都很少，中間階層卻很龐大，使得從最貧到最富之間有一個(gè)充分的過(guò)渡，社會(huì)成員有不斷上升的“盼頭”，有助于緩解貧富差距造成的對(duì)立情緒和其他相關(guān)社會(huì)問(wèn)題。

　　“地方政府在利用行政乃至財(cái)稅手段引導(dǎo)資源型企業(yè)濟(jì)貧的同時(shí)，更應(yīng)該將之上升到分配制度改革的高度，探索從機(jī)制、制度層面建立一套行之有效的規(guī)章制度，畢竟行政手段不具有強(qiáng)制約束力。”武廣濤同時(shí)認(rèn)為。

　　陜西省人大常委會(huì)法工委一名官員認(rèn)為：“我國(guó)目前尚無(wú)專(zhuān)門(mén)適用資源開(kāi)發(fā)特別是煤礦開(kāi)采對(duì)當(dāng)?shù)厝罕娺M(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)法規(guī)，而地方也未出現(xiàn)類(lèi)似的條例。全國(guó)人大幾年前就開(kāi)始調(diào)研，但因各地資源開(kāi)發(fā)條件千差萬(wàn)別，到目前尚未形成共識(shí)。不過(guò)，我國(guó)尚處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期，加之各地資源開(kāi)發(fā)千差萬(wàn)別，出臺(tái)廣泛適用的專(zhuān)門(mén)用以協(xié)調(diào)礦群利益的法律法規(guī)目前幾無(wú)可能；另一方面，具體到陜西，無(wú)論是陜北的民營(yíng)企業(yè)，還是上述三大地方國(guó)有企業(yè)，都是依托能源資源快速發(fā)展壯大的，企業(yè)以非市場(chǎng)化手段拿到極為廉價(jià)的能源資源，在能源需求極為旺盛的市場(chǎng)中賺取了巨額暴利，理應(yīng)將資源紅利向社會(huì)回饋。”

　　上述官員同時(shí)認(rèn)為：“社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，執(zhí)法部門(mén)在無(wú)可適用法規(guī)來(lái)規(guī)范相關(guān)階層的權(quán)利與義務(wù)的情況下，社會(huì)管理更需要執(zhí)政者創(chuàng)建較為合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，以行政手段來(lái)協(xié)調(diào)各階層的不同利益。某種意義上講，陜西以社會(huì)公平為出發(fā)點(diǎn)，廣試勸富濟(jì)貧，既為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了好的外圍環(huán)境，也讓弱勢(shì)群體得到實(shí)惠，體現(xiàn)出理論界倡導(dǎo)的橄欖型社會(huì)結(jié)構(gòu)治理理念。”

　　據(jù)記者了解，2004年以來(lái)，我國(guó)有關(guān)出臺(tái)收入分配改革方案的消息幾乎年年不斷，但總是“只聞樓梯聲，不見(jiàn)人下來(lái)”。對(duì)于“難產(chǎn)”的原因，相關(guān)專(zhuān)家指出，主要是在于它牽涉到了各種利益的博弈，包括壟斷利益群體和資源利益群體。陜西“資源型利益協(xié)調(diào)機(jī)制”的探索試行，在已經(jīng)形成仍需加大改革共識(shí)的今天，無(wú)疑是“破冰之旅”。