今年51歲的吳福紅沒有想到，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任副科級干部18年之后，自己能晉升“正科級”，享受到和書記鎮(zhèn)長一樣的工資待遇。按照這位陜西省渭南市臨渭區(qū)藺店鎮(zhèn)人大副主席原先的想法，自己可能會和鎮(zhèn)里以前的老同事一樣，在副科級崗位上干到退休--在以往，這似乎是多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“仕途”走向。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能干到書記鎮(zhèn)長的人太少太少了?，F(xiàn)在我也是‘正科級’，每月多拿二三百元的工資。要對得起這份待遇，更得好好干了!”面對《瞭望》新聞周刊記者，吳福紅面露喜悅。

這是縣級以下公務(wù)員職務(wù)與職級并行改革給基層干部帶來的改變。

截至2015年底，我國有716.7萬公務(wù)員，六成分布在縣級以下。“上面千條線、底下一根針”?；鶎訂挝怀袚?dān)著數(shù)量龐大的改革發(fā)展事項的落實執(zhí)行任務(wù)，工作壓力大。然而受機構(gòu)規(guī)格等因素限制，縣以下機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)十分有限，基層公務(wù)員晉升通道狹窄。由于工資待遇與職務(wù)級別直接掛鉤，基層公務(wù)員待遇長期相對偏低，工作積極性受挫，不利于全面深化改革的推進。

針對這一問題，中辦國辦于2015年1月印發(fā)了《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》，人社部、中組部、中央編辦、財政部、國家公務(wù)員局等五部門部署了具體實施工作。

近一年半的時間過去了，各地職務(wù)職級并行制度落實情況如何?如何防范改革措施變形走樣?改革深入推進有何困惑?近日，《瞭望》新聞周刊記者在山東、陜西、湖南等地進行了調(diào)查。

“說心里沒有不痛快，那是假話”

《瞭望》新聞周刊記者在山東省棗莊市山亭區(qū)見到徐莊鎮(zhèn)組織辦副主任、環(huán)保所所長陳志新時，他正在宋莊村地頭督導(dǎo)三夏防火。

為阻止村民焚燒麥秸稈，一個上午他已跑了十來個村，累得精疲力竭。“這是工作常態(tài)。”37歲的陳志新已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作14年，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作一崗雙責(zé)，除了夏收時防火，汛期時防汛等本職工作，還有包村任務(wù)，村里大事小情都得抓，晚上加班到十一二點很正常。”

記者在山東采訪看到，基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著上級所有政策的貫徹執(zhí)行和落實，工作頭緒多、任務(wù)繁重，來自發(fā)展、環(huán)保、維穩(wěn)等方面的壓力巨大，經(jīng)常加班加點，“周六保證不休息，周日休息不保證”是他們的寫照。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部早出晚歸，對家人的溝通照顧不夠，甚至好多天和孩子說不上幾句話，更談不上教育。

一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，現(xiàn)在不允許干部“走讀”，工作日他們每天住在鎮(zhèn)政府宿舍，遠離家人。但是一個鎮(zhèn)就那么幾個領(lǐng)導(dǎo)崗位，普通干部辛辛苦苦幾十年，“老得都比別人快”，卻很難有機會提拔。“說心里沒有不痛快，那是假話!”

“辛辛苦苦三十年，退休還是個科員”，受訪基層干部坦言，由于晉升存在“透明天花板”，有的干部到了四五十歲感到升遷無望，在工作中難免產(chǎn)生消極情緒，甚至覺得“低人一等”。

山亭區(qū)人社局局長徐慶勇說，基層干部人數(shù)多、職數(shù)少，大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)三四百人，小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有一百多人，正科級只有四五人，副科級十來人，許多人干到退休也熬不到副科，于是“平平安安占位置，忙忙碌碌裝樣子，疲疲塌塌混日子”。有的甚至“干不干活就看書記瞪不瞪眼”。

在這樣的現(xiàn)實下，大多數(shù)入職的基層年輕干部，忙于考中央、省、市的公務(wù)員考試，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基本成了跳板、流水線，真正對基層工作熟悉的干部越來越少，留在基層的絕大多數(shù)是學(xué)歷全日制?？埔韵禄蚴悄挲g超過35歲的干部。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作了17年的陜西省澄城縣韋莊鎮(zhèn)干部于紅波告訴記者，自己參加工作之初，鎮(zhèn)政府里30歲左右的年輕人有20多個。由于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難有晉升機會，年輕人大多想方設(shè)法調(diào)到上級機關(guān)，如今他們中的80%已得到提拔。自己留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，職務(wù)多年“原地踏步”，難免心生失落。

于紅波的這種失落感，在職務(wù)與職級并行改革后得到很大緩解。如今，她的工資漲了260余元，工資總額達到3700多元。“咱雖然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上班，可拿的也是副科級的工資，還有啥理由不好好干工作?”

“感覺命運掌握在自己手里”

在記者走訪的山東、陜西、湖南等地，職務(wù)與職級并行后，基層干部待遇和級別受到“擠壓”的狀況得到了明顯改觀。

“職務(wù)職級并行是一場及時雨、一顆定心丸。”去年政策執(zhí)行后，陳志新開始享受副科級待遇，工資漲了400多元，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的特崗津貼，每月收入達3600多元。“這樣一來，在家里有地位了，說話硬氣了。工作也有了奔頭。”

在陜西省合陽縣，過去50%的基層干部以科員身份退休;改革后，791人職級得到晉升，占全縣公務(wù)員和參照公務(wù)員管理事業(yè)單位人員總數(shù)的36.25%。其中，科員晉升副科職級的有564人。在澄城縣，職級得到晉升的公務(wù)員占到總數(shù)的42.15%。

“以前是‘千軍萬馬擠獨木橋’，現(xiàn)在‘獨木橋’變成了‘雙車道’。”剛剛晉升為副科職級的澄城縣財政局預(yù)算股股長臧建成說，自己參加工作20年，做科員17年，這次晉升為副科級，每月工資加津補貼增加了277元，和副局長工資水平相當(dāng)。“現(xiàn)在就算是不‘當(dāng)官’，也一樣能體現(xiàn)職業(yè)價值。這項改革讓踏踏實實在基層工作的人享受到了改革紅利，心氣順了、干勁兒足了。”

山東省棗莊市山亭區(qū)司法局局長王宜建“正科”已滿15年。從2001年開始，他先后干過區(qū)旅游局局長、店子鎮(zhèn)鎮(zhèn)長、教育局局長、組織部副部長。去年職務(wù)職級并行后，他享受到副處級待遇，每月收入增加了625元。“除了經(jīng)濟上的實惠，還有一種人格上的尊重，感覺得到了組織的認可、社會的承認。”王宜建這樣認為。

政策受惠者不僅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也包括縣直部門干部。今年46歲的龔傳松現(xiàn)任山亭區(qū)人社局勞動監(jiān)察辦公室主任，已“后備”了11年。自從2005年被列為局里的重點培養(yǎng)對象，他先后掛職過副鎮(zhèn)長、村“第一書記”，承擔(dān)過很多如幫包改制破產(chǎn)企業(yè)、接待大規(guī)模群眾上訪等急難險重任務(wù)。但是由于機構(gòu)合并、清理超職數(shù)配備干部等原因，局里從2011年就再也沒提拔過干部。

職務(wù)職級并行后，龔傳松的職級調(diào)整為副科級，工資每月增加500多元，“說實話，以前每次干部調(diào)整，思想波動都非常大?，F(xiàn)在有了職級政策，心里有了底，感覺命運掌握在了自己手里。”

截至2015年底，山亭區(qū)共有431人符合公務(wù)員職級晉升條件，其中晉升正處職級的5人，晉升副縣職級的103人，晉升正科職級的42人，晉升副科職級的281人。

徐慶勇等基層干部認為，職務(wù)與職級并行政策落實一年多來，實現(xiàn)了兩個“利好”。一是有利于留住基層干部的心，穩(wěn)住基層干部隊伍。二是減少了干部間的矛盾內(nèi)耗。以前只有一個職務(wù)通道，干部間競爭激烈，難免出現(xiàn)矛盾。有些干部為獲提拔，甚至跑官要官?，F(xiàn)在只要踏實工作，就能得到組織認可，在干部中樹立了正面導(dǎo)向。

“說句心里話，過去我們羨慕市里的干部，人家機關(guān)級別高、晉升機會多?，F(xiàn)在他們反而羨慕我們，咱也能安心在基層工作。”此次晉升為副處職級的臨渭區(qū)政法委綜治辦副主任龔現(xiàn)方對記者說。

嚴(yán)格審批確保正向激勵

職務(wù)職級并行這項牽涉數(shù)以百萬計基層公務(wù)員切身利益的重大改革，如果不能嚴(yán)密部署、嚴(yán)格管控，而是讓“上有政策、下有對策”者鉆了空子，不僅無法形成正向激勵，反而會傷了基層干部的心。為確保改革健康順利推進，多地出臺了內(nèi)容完備的改革細則。

“不得自行擴大實施范圍，不得自行變更晉升職級的條件，不得自行出臺提高職級待遇的措施。”在湖南省為落實職務(wù)職級并行所制定的實施意見中，這“三個不得”十分搶眼。

“看重忠誠、看重實干、看重擔(dān)當(dāng)、看重干凈、看重基層”，“對那些愛崗敬業(yè)、踏實干事、群眾公認的優(yōu)秀基層干部和在急難險重任務(wù)、重點項目建設(shè)中敢抓敢管、實績突出的實干型干部優(yōu)先予以提拔重用”，岳陽市委組織部部長王瑰曙認為，這“五個看重”“兩個傾斜”的用人導(dǎo)向，可以形成正向激勵，讓基層公務(wù)員工作有盼頭、干事有熱情。

為保障改革順利推進，岳陽市成立了以市長為組長的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市人社局牽頭協(xié)調(diào)，組織、機構(gòu)編制、財政部門做好晉升審批、待遇兌現(xiàn)等工作。各縣市區(qū)也成立相應(yīng)的工作機構(gòu)和機制，重大部署、重要政策集體會商、集體決策，對推進工作倒排時間進度，進展情況一周一報送，一月一督查，確保今年6月底前完成首批職級晉升人員的審批工作。

為用足用好政策，岳陽統(tǒng)一了改革的范圍步驟、職級晉升和工資執(zhí)行時間。并且將職務(wù)職級并行與治理機關(guān)事業(yè)單位“吃空餉”相結(jié)合，完成治理后再實施該項改革;與清理超職數(shù)配備干部相結(jié)合，化解歷史遺留問題;與消化地方“土政策”相結(jié)合，推進公務(wù)員隊伍規(guī)范化、制度化管理。

實施過程中，岳陽密切關(guān)注各方面反映，重點做好事業(yè)單位人員、不符合職級晉升人員、機關(guān)工勤人員的思想引導(dǎo)工作，認真細致解釋政策，確保改革平穩(wěn)順利實施。目前，岳陽市華容縣、岳陽樓區(qū)2個縣市區(qū)已完成首批職級晉升審批工作，全市2139名基層公務(wù)員晉升職級。其中，晉升正處級6人，晉升副處級293人、晉升正科級233人、晉升副科級1607人。

2015年4月以來，陜西省渭南市區(qū)縣各級陸續(xù)出臺改革實施意見，組建領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，嚴(yán)格規(guī)范審批權(quán)限、機構(gòu)和人員范圍、晉升程序等，保證改革嚴(yán)范圍、不擴大、不走樣。

渭南市公務(wù)員局局長梁建軍介紹，當(dāng)?shù)馗鲄^(qū)縣公務(wù)員職級晉升，分為初核、復(fù)核、民主測評、考核、公示、報批和落實待遇等7個環(huán)節(jié)，重點審核公務(wù)員年齡、工齡、黨齡和學(xué)歷、工作經(jīng)歷的“三齡兩歷”，及公務(wù)員登記材料、歷年考核等次、任職年限和職級等。在審核中，嚴(yán)格甄別各種材料，杜絕弄虛作假行為。同時，對公務(wù)員考核和受到黨政紀(jì)處分等情況嚴(yán)格把關(guān)，防止不符合條件的人員晉升。

在渭南市臨渭區(qū)委組織部，十幾本厚厚的檔案冊，完整記錄著當(dāng)?shù)?99名基層公務(wù)員職級晉升的審批流程?！恫t望》新聞周刊記者隨機抽出了一位此次晉升副處職級干部的資料，材料包括晉升職級審批表、歷次任免文件、歷年考核等次、民主測評情況等，每個環(huán)節(jié)都由相關(guān)部門審核后加蓋公章，確保真實有效。

臨渭區(qū)委組織部副部長楊曉鋒說，在執(zhí)行政策過程中，組織部門會將擬晉級人員名單發(fā)函給紀(jì)檢監(jiān)察部門，了解他們受到黨政紀(jì)處分的情況。對尚在處分期內(nèi)的干部，依規(guī)取消其晉級資格。在臨渭區(qū)，6名干部因此未能晉級。

“對審查合格的晉升對象，按照不同的晉升級別，分別由區(qū)委常委會和組織人社部門會議研究，確保晉升工作公平公正。”楊曉鋒說。

截至目前，渭南市各區(qū)縣已完成5157名公務(wù)員職級晉升審批，占全市縣鄉(xiāng)公務(wù)員總數(shù)的32.4%。其中，晉升正處級7人、晉升副處級119人。晉升副科級的人數(shù)最多，為4374人，占到全市各縣科員及以下公務(wù)員總數(shù)的38%。渭南絕大多數(shù)縣區(qū)已通過爭取一般性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整預(yù)算等方式，將晉升職級的公務(wù)員待遇兌現(xiàn)到位，晉升人員人均月增資288元。

在澄城縣，2015年6~11月，共完成761名公務(wù)員職級晉升的集中審批。自去年12月起開始常態(tài)化的審批機制，對新增符合晉升條件的公務(wù)員每月審批一次。目前，該縣共有771名公務(wù)員實現(xiàn)職級晉升。一位當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部對記者說，現(xiàn)在就算是一輩子不提拔，踏踏實實工作，到退休也能拿到鎮(zhèn)長的工資，這是過去“想都不敢想的事兒”。

改革仍待深化完善

在調(diào)研中記者了解到，各地在落實縣以下公務(wù)員職務(wù)與職級并行改革的過程中，也遇到了一些困擾和問題，亟需持續(xù)深化改革予以破解。

首先，基層干部普遍反映，在縣鄉(xiāng)兩級，參公管理的事業(yè)單位數(shù)量受到嚴(yán)格限制，不少事業(yè)單位雖未參照公務(wù)員管理，事實上卻在履行一定的公共管理和行政職能。在這些事業(yè)單位，管理人員既無專業(yè)技術(shù)職稱，又不在此次改革范圍之內(nèi)，難免產(chǎn)生不平衡與失落之感。

在陜西關(guān)中一農(nóng)業(yè)大縣，當(dāng)?shù)毓麡I(yè)局也屬于非參公管理的事業(yè)單位。該局局長長期擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長，任正科級已近20年。但按照現(xiàn)行政策，他將無法晉升職級?；鶎痈刹糠从?，類似情況在縣級部門中普遍存在，可能對干部流動產(chǎn)生不利影響。

“以我們縣為例，社保局、就業(yè)局、果業(yè)局、農(nóng)機局，還有各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文化站、城建辦、農(nóng)技站等部門，都是非參公管理的事業(yè)單位。大家干的是行政部門的工作，卻無法享受到職務(wù)職級并行制度的改革紅利。”陜西某縣組織部門工作人員坦言。

在歷次政府機構(gòu)改革中，一些原政府工作部門被調(diào)整為非參公管理的事業(yè)單位。有的原為公務(wù)員身份的干部，也因此不在此次政策執(zhí)行范圍之列。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能力很強，具備獨當(dāng)一面的能力，組織上考慮將其調(diào)任到縣里的事業(yè)單位任職，但由于擔(dān)心調(diào)任后失去晉升職級的資格，他們對此心存疑慮。

“有了職務(wù)與職級并行的通道，干部調(diào)整時，有公務(wù)員身份的干部就不愿意選擇事業(yè)單位，給這些單位調(diào)配干部將會增加難度。”山亭區(qū)委組織部常務(wù)副部長常鈺表示。

基層干部建議，應(yīng)結(jié)合事業(yè)單位分類改革，考慮出臺履行一定行政職能的事業(yè)單位中管理人員的職級晉升政策。同時，應(yīng)統(tǒng)籌考慮因機構(gòu)改革等原因退出行政序列的事業(yè)單位工作人員的實際情況，優(yōu)先解決這部分人員的職級晉升難題。

其次，干部年度考核應(yīng)更加科學(xué)合理。職務(wù)與職級并行后，干部年度考核的重要性凸現(xiàn)。受訪的基層干部表示，目前的干部評議尚顯簡單化，是“優(yōu)秀”、“稱職”、“基本稱職”還是“不稱職”，主要看群眾投票。應(yīng)借此次改革契機，參照科學(xué)發(fā)展指標(biāo)建立綜合考核體系，對干部個人制定量化考核辦法，既有共性指標(biāo)，也有個性指標(biāo)，把“考事”與“考人”結(jié)合起來。不僅讓干部知道“不能做什么”，更要知道“該做什么”、“該怎樣做”，推動干部樹立正確政績觀。

其三，由于職務(wù)職級并行制度在設(shè)計中并未考慮到男女干部退休年齡的差別，事實上造成了部分女干部無法享受到改革紅利。受訪基層干部說，由于女性公務(wù)員退休年齡一般比男性早五年，這使得不少女干部在職級晉升機會上受到影響，建議統(tǒng)籌考慮女性干部退休年齡現(xiàn)實，適當(dāng)縮短女公務(wù)員職級晉升年限。